Corruption in the NGO world: what it is and how to tackle it

Article published by the Humanitarian Policy Network at ODI

Corruption is a sensitive issue in the NGO world. Humanitarian actors need to understand what corruption is, recognise the forms it can take in humanitarian response, determine its true scale and better understand the conditions which lead to it. They also need to identify what mechanisms need to be put in place or strengthened to guard against corruption, even in  the most difficult contexts. Mitigating against corruption is necessary if NGOs are to achieve both operational efficiency and accountability to their stakeholders. However, it is also important to recognise that adopting a proactive and transparent approach to dealing with corruption may involve short-term risks to an NGO’s reputation.
 

What is corruption?

Transparency International (TI) defines corruption as ‘the abuse of power or position for private gain’.[1] This covers ‘active corruption’, such as bribery, and ‘passive corruption’, or allowing oneself to be bribed, as well as misappropriation. The exact scale of the problem in the humanitarian aid sector is by its nature very difficult to determine, but is assumed to be at much lower levels than corruption in the private commercial sector.

Another model of corruption takes into account the sources from which these risks emanate.[2] ‘Contextual’ corruption is linked to the environment surrounding the intervention (corrupt regimes, governments, police forces). ‘Systemic’ corruption refers to the humanitarian system, with its multiple, interacting and interdependent actors. ‘Intra-organisational’ corruption is linked to the constraints inherent within each NGO (human resources, active prevention strategies against corruption risks, verification procedures). This more operational model can help in prioritising and identifying NGOs’ scope of action in light of these risks. Thus, while NGOs have little hope of eradicating contextual corruption, they can and should take steps to prevent or address corruption within their own organisations.

A number of factors which can lead to corruption in humanitarian operations have also been identified.[3] These include lack of planning (or even the impossibility of planning), the number of humanitarian actors present and the financial resources at stake. The way in which the international humanitarian system has developed in recent years, including the exponential growth in the number of NGOs and the development of the humanitarian ‘industry’, has also been a contributing factor. Finally, we should not forget that corruption exists in developed countries, as well as developing ones.

Corruption and humanitarian aid: new dilemmas?

The number of NGOs has grown exponentially over the last 20 years, as has the scale of resources available. In 2010, it was estimated that humanitarian spending reached just shy of $17 billion.[4] Some NGOs have become transnational, with very large budgets. One American NGO, World Vision International, has a budget topping $2.6bn.

NGOs are often reluctant to talk about corruption for fear that it will lead to bad publicity and, consequently, a loss of funding. Working across borders to reach people in need can also give rise to allegations of corruption. The degree of confidentiality necessary to negotiate with those who control access can sometimes make transparency difficult to achieve. Moving clandestinely across borders to access affected populations, as NGOs have done over the years in many conflict situations, can also raise questions about the legitimacy and legality of such action. During the Afghan war in the 1980s, for instance, the Soviet-allied government in Kabul did not want humanitarian actors in Afghanistan, particularly in areas controlled by resistance factions. In this context, humanitarian NGOs had no choice but to cross the Pakistan–Afghanistan border illegally (without permission), through Peshawar and the North West Frontier Province. When humanitarian personnel were captured and held hostage by Soviet or Afghan forces, NGOs argued that the illegality of their actions did not decrease their legitimacy.

Humanitarian organisations cannot ignore the possible consequences of paying bribes or illegal taxes, especially in armed conflicts. Choosing to pay an illegal tax or bribe (in cash or in kind) when confronted by armed guards at a checkpoint may enable the organisation to access people in need, but can be misinterpreted as corruption. Choosing not to pay can mean that humanitarian needs go unmet and that lives may be lost or the risk of harm increased for NGO staff.

NGOs must widen the scope of risk assessment to consider whether their programmes are vulnerable to corruption, such as theft or misappropriation of funds or in-kind goods by warring parties, real or perceived inequities in the distribution of aid and sexual abuse and exploitation of beneficiaries by agency or partner staff. While every situation is different, in all cases NGOs have to balance their commitment to humanitarian principles with the need to control the risk of corruption so as to be truly accountable to their beneficiaries and donors. They should also be transparent with stakeholders about these challenges, and how they may affect decisions about whether or not to continue their work.

Still a taboo?

Some NGOs, particularly in Nordic countries, have chosen to publicise the results of corruption cases as well as the anti-corruption policies that they have implemented. For example, DanChurchAid (DCA) has a website page detailing corruption cases within the organisation and how they were dealt with.[5] Despite the financial crisis that began in 2008, DCA increased its 2009 budget to 498 million DKK (about $123m), a third of which came from private donors (the same proportion as in 2008). Being transparent about corruption does not appear to have negatively affected donor perceptions of DCA. Nonetheless, many NGOs believe that reporting cases of corruption is a major risk with potentially irreversible consequences for humanitarian organisations and their activities. They fear that such cases can undermine their credibility and reputation (particularly with the media), as well as discouraging public and private donations. In France, the Prometheus Foundation, a group of the largest French private companies, including oil, health insurance and pharmaceutical firms, has issued an ‘NGO Transparency Barometer’. The methodology, based only on available public data from NGOs’ websites, has been openly criticised by Coordination Sud, the French NGO forum.[6]

To open up the debate on corruption and to promote preventive measures, Médecins du Monde (MDM) led a study in 2008 which aimed to interview the 17 largest French NGOs regarding their perceptions of corruption, their approaches to field work and appraising and managing risks, and the procedures they had in place to minimise and prevent such risks.[7] Surprisingly, 11 of the 17 NGOs contacted refused to participate in this (strictly confidential) study. Among NGOs that agreed to take part, most recognised that cases of corruption were part of the significant operational challenges around humanitarian aid. The study confirmed what TI had already demonstrated: that humanitarian operations are most vulnerable to corruption in the procurement, transport and distribution of medicines, food, building materials and other consumables, particularly in large, rapid-onset emergencies.[8]

It is also important to remember that most emergency situations occur in countries where corruption is already widespread. The great majority of agency staff questioned in the 2008 study believed that corruption was primarily contextual in origin. Over half had witnessed incidents of corruption, been offered bribes or asked to pay them or had been invited to participate in corrupt activities.

NGOs need to ensure that they are well-informed about the nature and level of corruption in the countries in which they operate. This can be done by using, among other sources, Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) and TI reports on corruption levels. Although NGOs are unlikely to be able to address the root causes of ‘contextual’ corruption at a country level, individually or directly, by working with other NGOs and civil society it may be possible to mitigate the impact on humanitarian operations and local governance. In Bangladesh, for instance, 66.7% of households experienced some form of corruption when trying to access public services. Forty-eight percent of those interviewed encountered corruption in the health service, primarily bribery and nepotism. The most obvious examples were doctors charging for prescriptions and referring patients to their private clinics, and patients having to pay extra fees for tests in government hospitals. Community action at field level resulted in the creation of Committees of Concerned Citizens (CCCs), which acted as watchdogs on local governance and attitudes in both the education and health sectors. This led to dramatic improvements in the quality of care, and significantly reduced bribery, nepotism and negligence.[10] 

Accountability initiatives

At the international level, TI has just finalised a practical guide to identifying the weak links in the humanitarian response system in order to improve awareness and as far as possible prevent corrupt practices.[11] The guide also devotes significant attention to how to monitor and evaluate anti-corruption measures. Several NGOs, notably from English-speaking countries, participated in the development of this document, which is more technical than political.

In 1997, the Ethics and Transparency Committee of Coordination Sud drafted a charter of good practice.[12] Most large French NGOs are members of the Comité de la Charte, an independent organisation whose aim is to promote financial transparency. NGOs belonging to the committee are required to have their activities (financial and operational) audited each year by a certified auditor. NGO programmes and accounts are also subject to various external audits (several per year) commissioned by donors including EUROPAID and ECHO, as well as by the Cour des Comptes (the government audit office). In addition, most French NGOs have established internal control mechanisms which enable information from the field to be verified and cross-checked.

Conclusion

One of the lessons of the MDM study, which has also been confirmed by TI, is that it is extremely important for field teams to have appropriate and clearly defined intervention strategies, good knowledge of the field context and training on how to identify and reduce the risks of corruption, particularly operational risk factors associated with the procurement, transport, storage and distribution of relief goods.

As a complex global phenomenon with significant local consequences, corruption is a critical aspect of humanitarian thinking and action. Good governance and transparency are at the heart of NGO legitimacy. NGOs must work with Transparency International, the OECD and other institutional partners and private donors in order to fight corruption effectively. Strengthening community involvement in the implementation and evaluation of humanitarian (and development) programmes improves the ‘acceptance’ of NGOs by the beneficiary population and helps to mitigate against corruption and promote better local governance. We need an open debate on the risks of corruption and how to address them, without undermining donor funding to and beneficiary confidence in NGOs. As well as strictly operational considerations, corruption constitutes an important ethical and political challenge for humanitarian NGOs.

Jérôme Larché is a medical doctor, Associate Researcher at the Fondation pour la Recherche Stratégique and Delegate Director of Grotius International. He is a former board member of Médecins du Monde-France.

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[1] Transparency International, Global Corruption Report, 2006.[2] Nicholas Stockton, Preventing Corruption in Humanitarian Relief Response, ADB/OECD Anti-Corruption Initiative for Asia and the Pacific, September 2005, http://www.oecd.org/dataoecd/63/49/35592702.pdf.[3] Daniel Maxwell et al., Preventing Corruption in Humanitarian Assistance: Final Research Report, Feinstein International Center, Humanitarian Policy Group and TI, 2008.[4] Development Initiatives, GHA Report 2011, http://www.globalhumanitarianassistance.org.

[5] See http://www.danchurchaid.org/about-us/quality-assurance/anti-corruption/cases.

[6] See http://www.promethee.fr/main.php.

[7] MDM in partnership with Sciences-Po Paris, Analyse de la corruption dans le secteur de l’aide humanitaire et perspectives, 2008. The 17 NGOs approached account for more than 80% of French humanitarian aid.

[8] See Preventing Corruption in Humanitarian Assistance.

[9] Michael Sheridan, ‘Massive Fraud Hits Tsunami Aid’, Times Online, http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/article706115.ece.

[10] C. Knox, ‘Dealing with Sectoral Corruption in Bangladesh: Developing Citizen Involvement’, Public Administration and Development, 29, 2009.

[11] TI, Preventing Corruption in Humanitarian Operations, 2010.

[12] See http://www.coordinationsud.org/wp-content/uploads/csud_charte.pdf.

La santé : bien public, bien fragile…

Edito de Grotius International – Novembre 2011 www.grotius.fr

Les conséquences politiques, économiques et sociales de la crise de la dette, comme les solutions préconisées vont vraisemblablement affecter l’intégrité des systèmes de santé en Europe et au delà. Effacement partiel de la dette, ajustement structurel avec réduction drastique des dépenses publiques et privatisation des services publics, rappellent les douloureux remèdes appliqués il y a quelques années au continent africain par le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale. Avec l’« efficacité thérapeutique » que l’on connait…

La santé, comme l’éducation, fait pourtant partie des piliers sur lesquels se construit une société, sur laquelle s’est construite notre société. En Europe comme ailleurs, le combat pour une santé solidaire et égalitaire[1] devient plus que jamais une nécessité, mais est-ce réellement l’objet d’initiatives comme le Global Health[2] ? Vaste débat que nous initions aujourd’hui au sein de Grotius International. 

La débâcle du système de santé en Grèce 

Un article récent de la revue médicale The Lancet a rapporté les effets sanitaires  de la crise économico-sociale sans précédent qui frappe la Grèce. Contrairement au raisonnement linéaire qui voudrait que le recul de prise en charge sanitaire de la population grecque soit uniquement lié à l’incapacité financière de se soigner, ce sont d’autres facteurs, principalement d’ordre organisationnel et gestionnaire au sein du système de santé grec, qui expliquent l’actuel déficit sanitaire dont souffre aujourd’hui la population grecque. Les délais d’attente, les distances à parcourir pour trouver une structure de santé, les coupes massives des budgets hospitaliers (-40%), le manque de personnel et les pratiques de corruption pour bénéficier d’un soin, en sont les principales causes. Comme le montre cette étude, les populations vulnérables sont les plus touchées par la dégradation du système de santé grec, mais ce ne sont plus les seules. Les activités de soins de santé primaire réalisées par les équipes de Médecins du Monde Grèce ont ainsi augmenté de façon exponentielle entre 2007 et 2010. Ainsi, les exclus sanitaires ne se comptent plus seulement à la périphérie – populations immigrées, sans papiers, toxicomanes… – mais atteignent désormais le centre – c’est-à-dire les classes moyennes – rendant cette précarisation bien plus visible et, de facto, bien plus effrayante. 

La médecine humanitaire : « ici » ou « là bas » ? 

Pendant longtemps, la médecine humanitaire a été pensée et perçue comme une médecine exotique, parfois même tropicale, avec le relent non-dit d’un néocolonialisme souvent critiqué[3]. A l’inverse, la médecine pratiquée dans nos pays occidentaux, et particulièrement en France,  a toujours bénéficié d’une image d’excellence et de technicité, particulièrement dans le système public. Pourtant, inexorablement, ces frontières tendent à s’estomper car la médecine elle aussi subit les transformations imposées par les dérives de la mondialisation.  La médecine humanitaire se pratique aujourd’hui « ici et là bas », et peut-être demain plus « ici » que « là bas », comme en France où plus de 8 millions de personnes vivent en dessous du seuil de pauvreté.  Ainsi, les activités de MDM auprès des populations Roms en France s’apparentent énormément, tant sur les besoins identifiés que sur les modalités logistiques à déployer, à celles utilisées dans les camps de déplacés et de réfugiés, en Côte d’Ivoire, en République Démocratique du Congo, ou en Haïti. Et pourtant, l’attitude des autorités dans les pays européens à l’égard de ces différentes populations en situation de précarité (voire de danger) est bien celle du « deux poids, deux mesures ». Penser que la distance abolit les problèmes témoigne d’une incapacité à appréhender  la réalité contemporaine, celle d’une interdépendance permanente, que n’arrêtent ni les expulsions par charters, ni les patrouilles coûteuses de FRONTEX, ni les discours politiques démagogiques et sécuritaires.  Parler des grands brûlés en Afghanistan et de la difficulté de leur prise en charge,  renvoie aussi aux expulsions d’Afghans dans un pays en guerre. Exiger de tous les médecins hospitaliers français le signalement à leurs autorités sanitaires des libyens qui viendraient à être hospitalisés[4] relève d’une critiquable stigmatisation fondée sur la nationalité et d’un certain cynisme politique, alors que les cendres de la guerre en Libye sont encore fumantes ! 

Quelles solutions possibles ? 

Le vœu affiché par certains d’une Sécurité Sociale mondiale est certes louable mais difficilement réalisable, et cela pour au moins deux raisons. Tout d’abord les difficultés économiques actuelles et l’idéologie entrepreneuriale sous-tendant les  solutions dégagées, entre autres, par les pays de l’Union Européenne, rendent cette option politique très peu réaliste (les promesses sont bien sûr gratuites…). Ensuite,  parce qu’il s’agirait de décliner verticalement un modèle social occidental, prenant ses racines dans notre pays à l’issue de la seconde guerre mondiale, mais dont l’exportation mondialisée et uniforme parait beaucoup plus incertaine. Le modèle de solidarité observable dans chaque pays est un « construit » qui se fonde sur une histoire et sur une sociologie donnée, mais surtout qui relève de la volonté politique et collective d’une nation à faire preuve de solidarité. Les périodes de crises financières sont malheureusement plus propices à la rétractation et à la stigmatisation des différences qu’à l’ouverture et au partage des fardeaux.  Pourtant, si cette idée généreuse d’un « accès aux soins pour tous » mérite d’être défendue aujourd’hui,  elle doit l’être d’abord à l’échelon local, à la hauteur de la vie réelle des gens, et non dans des instances macro-politiques comme le G20 qui n’iront pas au-delà des déclarations de bonnes intentions. Elle doit également être défendue avec le regard critique de ceux qui en bénéficieraient, et non avec le regard bienveillant du « distributeur de bonheur ». 

Inverser le regard et se repositionner à l’échelle locale sont essentiel pour changer véritablement la donne. Cela n’empêche pas, bien au contraire, de faire de la santé un enjeu de débat public et politique, ici et là bas, car la « la solidarité est une politique d’avenir »[5] .  

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[1] A. Grimaldi et al. « Manifeste pour une santé égalitaire et solidaire » Ed Odile Jacob, 2011 

[2] Concept globalisant, transdisciplinaire, à la jonction de la médecine, de la démographie, de l’économie politique, de l’épidémiologie, et de la sociologie.

[3] B. Hours «  L’idéologie humanitaire ou le spectacle de l’altérité perdue » Ed L’Harmattan, 1998 

[4] sous prétexte d’une présence médicale française à l’hôpital de Benghazi et de patients libyens transférés en France qui seraient porteurs de germes multi-résistants aux antibiotiques 

[5] A . Grimaldi et al. Ibidem 

SYRIE, LE CREPUSCULE DES ASSAD

Un film à voir absolument sur Arte (jusqu’au 18 octobre) à l’adresse suivante: http://videos.arte.tv/fr/videos/syrie_le_crepuscule_des_assad-4184396.html

Un film de Vincent de Cointet et Christophe Ayad

EXTRA- JUDICIAL AND TARGET KILLINGS IN PAKISTAN

Article de Ali Imran à paraître dans Grotius International

          Pakistan is a country where every year hundreds of lives are taken by the security agencies and law enforcement agencies through self justice, accusing the killed persons to be involved or suspicious to be involved in criminal activities. Two such incidents of such “self justice” killings have been observed in two major cities of Pakistan, Quetta and Karachi during 2011. In the first incident at Quetta, security agencies killed five Russian tourists, including 3 women, on the suspicion of being suicide bombers and attempting to attack the security forces. The other incident took place at Karachi where a young guy aged about 18 years, being suspicion of robbery, was killed by Rangers, (para-military forces deployed for security). Both incidents were luckily captured by the local electronic media and were aired. Both incidents clearly showed neither the presence of any arms nor any resistance to be got arrested, rather both incident showed the life pledge from victims but security forces manifested their “power” by over- powering the suspected.

The superior judiciary took serious notice of the incidents and ordered for inquiries in both incidents. The inquiry commissions, comprised of senior officials are investigating into the matter. In Karachi incident, court has already convicted the accused persons by death sentence and life imprisonments. The incidents are very identical in nature and are in clear violation of Right to Life as provided by the Constitution of Pakistan. Under the constitution, it is the responsibility of the state to protect the life of her citizens but to the contrary, state institutions of Pakistan are taking the lives of the citizens.

Another major trend in 90’s was observed against the alleged robbers and allegedly hundreds of robbers were killed by the law enforcement agencies. Then provincial chief minister of Punjab was alleged to make such orders and several petitions have been filed against him by the victim’s families.

After 9/11, Pakistan has become a security concerned zone. This has led to a new wave of extra-judicial killings in Pakistan. War against terrorism, has lead to initiate operations in many areas. Though these operations have got some successes, in curbing the terrorism activities, but at the same time, it is alleged that such operations have planted upon the political workers and civilians as well.  

As per Human Rights Commission of Pakistan reports for 2010, as many as 12,580 people were murdered and over 17000 cases of abduction have been reported. Amongst these murders as many as 338 people were killed in Police encounters and at least 174 persons were recovered from illegal detention centers of the police. Target killings took the lives of thousands of people across the country. Only in one city of Karachi, as many as 237 political workers and 301 civilians were killed in target killings. In Balochistan, 118 people were killed in target killings while the bodies of 59 missing persons found dead. It is also critical that around 20 journalist were also amongst those unfortunate who lost their lives in such targeted killings.  It is also important to mention that during the year 2010, the Governor of Punjab Salman Taseer was assassinated & killed by one of his Police body guard, due to his stance on Blasphemy laws. While the minister for religious minorities Shahbaz Bhatti was also attacked and killed by some “unidentified” assailants. It was alleged that the assailants had some support from deceased minister’s police guards as they were suspiciously absent at the time of incident.

Forced disappearances of hundreds of political workers especially from nationalist parties have also been a matter of concerned of Pakistani civil society. Though, Supreme Court of Pakistan has taken serious notice and in result many of disappeared persons have been released but still a lot to be recovered.  

Unfortunately, the justice system in Pakistan is also not working well. Pakistan carries some of the legislations which deal with the terrorism. But due to poor prosecution and incapacity of the investigative agencies for strong evidence, the conviction rate remained around zero percent. Though Pakistani security forces have captured hundreds of wanted terrorist in last seven years but not a single major conviction of any such terrorist have come to surface.

Moreover, amongst the cases of extra-judicial killings by the law enforcement agencies, it is important to know that under Pakistani law, the legal heirs of the deceased have the power to forgive the accused persons. This have been observed, that in such extra-judicial killings, the families are under the immense pressure to compromise with the “institution” and are forced by coercions and threats to withdraw cases against the officials from law enforcement agencies.

The state of human rights can be stated worst in context of Pakistan as every citizen is exposed to threat of violation of his/her fundamental rights.  Speaking out in Pakistan has now become a potential threat to one’s life. Murder of a famous journalist Saleem Shahzad, has put the journalist and human rights defenders community at a greater risk of life. It is alleged by the Pakistan Union of Journalist, Human Rights Watch and other journalist bodies in Pakistan, that the murder has been taken place at the behest of Pakistan Intelligence Agencies, as the deceased was facing threats from agencies for writing down articles on some of the defense issues. Supreme Court has established a Judicial Commission to probe into the murder of Mr Saleem Shahzad.

In recent past, I have personally felt a wave of fear and agony amongst many sections of civil society as they have now become the potential target both by state institutions and terrorist. Solidarity has to be established with all the victims (and their families) of state-originated violence and terrorism in Pakistan, even if hope for justice remains weak

Ali Imran is a Pakistani Lawyer and Human Rights Activist.

National Humanitarian Conference: a mutual maturity to be confirmed

On November 16th, the Quai d’Orsay in Paris will stand host to the National Humanitarian Conference (NHC), which will at the same time gather actors from the humanitarian and political scene but also, donors, researchers and journalists. Inspired by the Boinet-Miribel report and supported by the Emergency and Post-Crisis Think Tank (GRUPC) – an informal think tank constituted by humanitarian and institutional actors, the NHC is officially organised by the French Ministry of Foreign Affairs.

The aim of a ministerial meeting (French minister of Foreign Affairs, Mr. Alian Juppé and the European Commissioner of Humanitarian Action, Ms. Kristalina Georgevia, will as such be present) focalising on humanitarian action of French NGOs, is a strategic opportunity not to be neglected in a time where a mere meeting with a state secretary can seem impossible to obtain, even for major NGOs…

Above and beyond the retained themes, which are presented from article A. Boinet to B. Miribel (October edition of Grotius International), the crucial question has been to redefine the forms of dialogue and possible partnerships with the State and donors in terms of mutual roles and responsibilities.

Lately, the instrumental implementation, both semantic and operational, within humanitarian aid with regards to the political agenda has become a high-stake game of permanent controversy between humanitarian NGOs and the French State, whether it operating alone or in cooperation with organisations such as the EU and NATO. If one considered it perfectly normal that the State acts in accordance to its political motivations in certain times of crisis, then the State ought also to take responsibility of such and not hide behind a “humanitarian alibi”, where none in France today, even beyond the NGOs are to be fooled. It so happens, from time to time, that the political aims of a government coincide with those of a humanitarian NGO and that one can find themselves in front of a “convergence of interests” that would be regretful to neglect. However when such is not the case, the NGOs must be able to mark their difference in appreciation and be able to communicate with the French authorities in order to stand their ground without risk of interruption of dialogue with the latter.

Another high-profiled issue would be regarding the financial contribution of the French State in Emergency and Post-Crisis Situations. The complete financial independence being a reality only for a scarce number of NGOs, a fundamental discussion on the amounts and modes of possible financial attribution on these complex humanitarian situations is necessary. Such discussion would plausibly also enable the French State to develop a “political humanitarian strategy”, which, in order to gain in clarity, ought to have a multi-annual occurrence.

The National Humanitarian Conference foremost presents the possibility for the concerned NGOs to show that the way to install relationships and how to follow up with the public authorities cannot be issued form a blank sheet: we need to turn the page before writing a new. For the humanitarians, as for the public authorities and donors, it is above all a test of maturity: Maturity from the NGOs allowing a solid dialogue, the acceptance of objections and striving towards the prevention of breakdowns; maturity from the public authorities, and also the State, truthfully respecting the political and operational independence of the NGOs; and maturity from the donors, crucial partners, but who often derive from the device “who pays, decides”. It could be argued that it is a question of redefining the frame of possible interactions between multiple entities to multiple aims and statues, aware of their differences, but refusing both indifference as well as instrumentalisation. Although its importance, the “partnership” does not constitute the only imaginable funding method between the actors.

Supposing that a “healthy distance” between humanitarian actors and public authorities/donors could be achieved, one can wonder, would it be enough to handle the severe structural problems currently existing within the humanitarian field?

Probably not, because the appropriate context is henceforth European and the financial crisis (and political) that is agitating the 27 countries of the EU and the EC does not encourage any optimism. The recent polemic surrounding the important reduction of the European Food Aid Programme encouraged by Germany and other countries, speaks thoroughly about European solidarity and its capacities. Besides the fact that this reduction of food aid risk of pulling down hundreds of millions of people living in Europe into a socio-sanitarian situation far more alarming than that of today, it also seems to be the premise for the upcoming reorganisation to other important European organs, actors and donors within international solidarity.

The French humanitarian NGOs, have to this end, the duty of, partly deriving from their mandate and partly from belonging to civil society, to stand guard to a certain exigency and vigilance of how the French State, but also the European institutions, position themselves on the question of solidarity – and not only on the handling of crisis. To this end, Grotius International wish to uphold the role as “mediator” in order to enable all opinions to be shared but also in order to produce, in the North as in the South, a concrete rendering on the ground. Our active participation in the preparing of the National Humanitarian Conference is a mirroring of such determination.

Traduction : Anna Senno

Conférence Nationale Humanitaire : une maturité réciproque à confirmer

Le 16 novembre prochain, se déroulera dans les locaux du Quai d’Orsay, à Paris, la Conférence Nationale Humanitaire (CNH), qui réunira à la fois les acteurs humanitaires et politiques, mais aussi des bailleurs, des chercheurs et des journalistes. Impulsée par le rapport Boinet – Miribel et soutenue par le GRUPC (Groupe de Réflexion sur les Urgences et le Post-Crise) – un groupe informel de réflexion constitué d’acteurs humanitaires et institutionnels – , la CNH est officiellement organisée par le Ministère des Affaires Etrangères.

 

La perspective d’une rencontre de niveau ministériel (le Ministre français des Affaires Etrangères, Alain Juppé, et la Commissaire Européenne à l’Action Humanitaire, Kristalina Georgevia, y seront présents) centrée sur l’action humanitaire des ONG françaises, est une opportunité stratégique à ne pas négliger, dans une période où avoir un simple rendez-vous avec un Secrétaire d’Etat peut s’avérer impossible, même pour les plus grosses ONG…

Au delà des thématiques retenues, et qui sont exposées dans l’article d’A. Boinet et de B. Miribel (édition d’octobre de Grotius International), la question cruciale est de redéfinir des modalités de dialogue, et d’éventuel partenariat, avec l’Etat et les bailleurs, dans un respect mutuel des rôles et des responsabilités.

  Ces derniers temps, l’instrumentalisation – sémantique comme opérationnelle – de l’humanitaire à des fins politiques, est devenue un enjeu de controverses permanentes entre les ONG humanitaires et l’Etat français, qu’il soit seul ou intégré à des organisations comme l’UE ou l’OTAN. S’il paraît naturel que l’Etat agisse selon des motivations politiques dans certaines crises, alors il doit l’assumer comme tel, et non plus se retrancher derrière un « alibi humanitaire » dont plus personne – et bien au delà du cercle des ONG – n’est dupe, en France. Il arrive toutefois que les objectifs politiques d’un gouvernement coïncident avec les objectifs humanitaires des ONG, et l’on se retrouve devant une « convergence d’intérêts » qu’il serait parfois dommage de négliger. Lorsque ce n’est pas le cas, les ONG doivent pouvoir marquer leur différence d’appréciation et le dire aux autorités françaises pour qu’une inflexion s’opère, sans que le dialogue ne soit rompu pour autant.

L’autre enjeu majeur est celui de la contribution financière de l’Etat français aux situations d’urgences et de post-crise. L’indépendance financière complète n’étant une réalité que pour un nombre très restreint d’ONG, une discussion de fond sur les montants et les modalités d’attribution des financements disponibles pour ces terrains humanitaires complexes, s’avère nécessaire. Cela devrait également permettre à l’Etat français d’avancer une « stratégie de politique humanitaire » qui, pour gagner en lisibilité, mériterait d’avoir une déclinaison pluriannuelle.

Cette Conférence Nationale Humanitaire est surtout l’occasion, pour les ONG concernées, de montrer que la nature des relations à instaurer et à poursuivre avec les pouvoirs publics ne peut s’inscrire sur une feuille vierge : il nous faudra tourner une page avant d’en écrire une autre. Pour les humanitaires, comme les pouvoirs publics et les bailleurs, il s’agit avant tout d’un test de maturité. Maturité des ONG permettant la tenue d’un dialogue qui accepte la contradiction et cherche à éviter la rupture. Maturité des pouvoirs publics, et notamment de l’Etat, qui respectent réellement l’indépendance politique et opérationnelles des ONG. Maturité des bailleurs, partenaires essentiels, mais qui s’émancipent de la formule consacrée « qui paye, décide ». En quelque sorte, il s’agit de redéfinir le cadre des interactions possibles entre des entités plurielles aux objectifs et aux statuts multiples, conscientes de leurs différences, mais refusant aussi bien l’indifférence que l’instrumentalisation. Bien qu’intéressant, le « partenariat » ne constitue pas la seule modalité envisageable entre tous ces acteurs.

Dans l’hypothèse où cette « saine distance » entre les acteurs humanitaires et les pouvoirs publics / bailleurs serait trouvée, cela suffira-t’il à régler les enjeux structurels forts qui traversent aujourd’hui le champ humanitaire ? Probablement pas, car l’échelle appropriée est désormais au moins européenne et la crise financière (et politique) qui agite les 27 pays de l’UE et la Commission Européenne, n’incite pas à l’optimisme. La récente polémique sur la réduction significative du Fonds d’Aide Alimentaire Européen, poussée par l’Allemagne et d’autres pays, en dit long sur la question de la solidarité européenne et sur ses moyens. Outre le fait que cette réduction de l’aide alimentaire risque d’entraîner des centaines de milliers de personnes, vivant en Europe, dans une situation socio-sanitaire encore plus préoccupante qu’elle ne l’est aujourd’hui, elle est vraisemblablement le prémisse de réorganisations à venir pour d’autres organismes européens, acteurs et bailleurs importants de la solidarité internationale.

Les ONG humanitaires françaises ont donc le devoir, de part leur mandat et leur appartenance à la société civile, de maintenir une exigence et une vigilance sur la façon dont l’Etat français, mais aussi les institutions européennes, se positionnent sur les questions de solidarité – et non plus seulement de gestion des crises. Dans cette perspective, Grotius International se veut « médiacteur », pour que les opinions de tous puissent être partagées mais aussi pour que sur le terrain, au Nord comme au Sud, cela puisse avoir une traduction concrète. Notre participation active à la préparation de cette Conférence Nationale Humanitaire est le reflet de cette détermination.

From the Somali crisis to the Financial crisis : a precarious start to the autumn…

Grotius.fr will be from here on Grotius International, with a new logo and the new feature, “The Geopolitics of Humanitarian aid”. I had explained the reasons for these changes in a previous edition, this can still be found in the section “Why this website?” But let’s get back to two aspects of the oncoming season which could prove problematic for humanitarian NGOs .

These last two months we have seen the emergency in Northeast Africa overshadow other humanitarian news and we have quickly forgotten the situations in Darfur, Haiti, the Democratic Republic of the Congo (DRC) and in Afghanistan. The media is drawn like a moth towards the bright lights of rockets and human suffering, lit in Somalia, Kenya and Ethiopia. From this dire situation which has endured for some months now, with deep structural roots and worsened in the interim by the Somali Shebabs (using hunger as a weapon is as old as warfare itself), they have made a desperate and brutal crisis. It sprang from nothing but now calls for a mobilization of cathartic connotation.

Whilst some NGOs have decided to jump on the Media bandwagon by adopting this simplistic view (in order to raise money from the general public or indeed from financial backers), none have risked explaining the more complex lessons of this crisis. This fact does not detract from their actions in the field but more relegates them to the category of simple private group as opposed to that of independent humanitarian aid organization (a product of civil society). Home to what is now the biggest refugee camp in the world, Kenya as a country plays a pivotal role in this crisis, as much due to its relative stability as compared to other countries in this zone, as due to the “hub” (logistical, financial, in human resources) that it represents.

Nevertheless, in addition to the main considerations that each humanitarian actor should think upon before intervening in a refugee camp (notably reading the excellent book of Michael Agier# – The Dabaad Camp currently holds more than 400,000 Somali refugees) we must not forget that this can quickly turn to a destabilizing factor of internal politics, in a country still nursing its wounds from the violence which sprang up at the end of December 2007 after the presidential elections, resulting in almost 1500 deaths. In short, the relationship of media and humanitarians only bears meaning if each part understands and respects the transience of the other and does not try, in a useless and potentially harmful effort, to change this. Journalists may talk of crisis with humanitarian consequence; this is their right. That they may make an indiscriminate “echo-logic” selection between these crises; is most likely error.

The other event which has shaped this summer remains the financial crisis which has shaken stock markets and states alike, most notably in Europe. The European and American debt, added to the continuing speculation in financial markets, will hit the budgets of these states head-on in the years to come. In France alone, almost 10 billion euros will have to be saved and, even beyond governmental forecasts, how could one fail to see that the current spending on humanitarian aid will be affected by budget cuts? This financial crisis impacts also at European level, it is most likely that the restructuring of ECHO, more and more integrated into the European Union External Action Service (EEAS), will become more pronounced, and that the “consortium method” already used in Pakistan, in Afghanistan or in Indonesia, will be extended to all European funded territories.

A certain number of British NGOs have formed, with support of the Department For International Development (DFID) a “Consortium of British NGOs”, pre-identified and pre-approved by authorities, whose objective is to aid and accelerate the implementation of programs in responses to crisis, as for example during the floods in Cox Bazar in Bangladesh July of this year. For French NGOs as for other European NGOs (especially those of medium size) who will not have anticipated these changes, and of which the majority are financed by ECHO, there will not be too many alternatives. Either they can embrace the “mould” of the consortium, and undoubtedly become service providers and private groups; the discernable result of a liberal and globalised economic logic. Or they refuse to participate in these consortiums, at the same time giving up their important status, therefore exposing themselves to the risk, in the short or medium term, of merger or of disappearing completely.

This is most likely just the start of the reshuffling and redistribution of roles in the humanitarian field, but the financial crisis and the pressure upon governments to reduce their debts marks the beginning of a precarious next step for humanitarian NGOs. Especially for those which aspire to defend the principles of humanitarian aid within and ethical and operational framework, but who no longer have the means, having been unable to prepare real financial diversification.

About the author:
Jérôme Larché is a doctor, a teacher at the IEP, the Deputy Director of Grotius International and a registered researcher of the Fondation pour la Recherche Stratégique.

Les conséquences éthiques du 11 septembre: la prise en charge médicale des prisonniers de Guantanamo

Le 2 mai 2011, suite à un article publié par des médecins américains dans la revue Plos One, j’ai écrit un éditorial intitulé « Guantanamo: l’éthique médicale mise au pas ».

Il ne remet absolument pas en cause la terrible tragédie qui a frappé les Etats-Unis mais dresse un tableau inquiétant des dérives éthiques commises au nom de la lutte anti-terroriste. Au final, elles n’ont pas permis de faire cesser le terrorisme (dont le rôle est dévolu aux forces civiles et militaires anti-terroristes, et en aucun cas aux médecins) et ont brisé des tabous au nom de la Sécurité Nationale.

 C’est une réflexion sur l’éthique médicale que je soumets aux lecteurs, et non pas une leçon que je donne.

En cette période de commémoration des attentats du 11 septembre, l’enjeu éthique est devenu un enjeu politique, et déterminera le cadre à venir des moyens utilisables au nom de la lutte contre le terrorisme.

Jérôme Larché

Médecin, Directeur Délégué de Grotius International

Enseignant à l’IEP de Lille – Chercheur associé à la Fondation pour la Recherche Stratégique

Ancien membre du CA de Médecins du Monde

De la crise somalienne à la crise financière : une rentrée périlleuse

 Edito de Grotius International – Septembre 2011

par Jérome Larché, Directeur Délégué de Grotius International

Terminées les vacances ! Grotius.fr est désormais devenu Grotius International, « Géopolitiques de l’Humanitaire ». Dans un précédent édito, j’avais exposé les raisons de ces modifications, qu’il est possible de retrouver au niveau de la rubrique « Pourquoi ce site ? ». Mais revenons sur deux aspects de cette rentrée qui pourrait se révéler périlleuse pour les ONG humanitaires. 

Ces deux derniers mois ont vu l’urgence de la Corne de l’Afrique éclipser le reste de l’actualité humanitaire, oubliant facilement le Darfour, Haïti, la RDC, ou l’Afghanistan. Tels des papillons de nuit, les médias se sont précipités vers les lumières intenses des roquettes et des détresses humaines, allumées en Somalie, au Kenya, et en Ethiopie. D’une situation chronique perdurant depuis des mois, ayant de profondes racines structurelles et accentuée momentanément par les Shebab somaliens (l’instrumentalisation de la faim étant une tactique vieille comme l’art de la guerre), ils en ont fait une crise aigue, brutale, surgie d’ex-nihilo, méritant une mobilisation aux connotations cathartiques. Si certaines ONG ont fait le choix d’emboîter le pas aux médias sur cette posture simplificatrice pour récolter des fonds auprès du public ou des bailleurs, aucune n’a osé le pari de la pédagogie complexe, ce qui n’enlève rien à la valeur de leurs actions sur le terrain, mais les ramène un peu plus au simple rang d’opérateurs privés, et non d’organisations humanitaires indépendantes issue de la société civile. Abritant désormais le plus gros camp de réfugié au monde, le Kenya est devenu un pays pivot de cette crise, tant par sa relative stabilité comparé aux autres pays de la zone, que par le « hub » (logistique, financier, en ressources humaines) qu’il constitue. Toutefois, outre les réflexions de fond que chaque humanitaire devrait se poser avant d’aller intervenir dans un camp de déplacés/réfugiés – et notamment lire l’excellent bouquin de Michel Agier[1]-, le camp de Dabaad – qui accueille désormais plus de 400 000 réfugiés somaliens – peut devenir rapidement un facteur de déstabilisation politique interne, dans un pays qui cicatrise encore avec peine des violences survenues à la fin du mois de décembre 2007, après les élections présidentielles, et qui avaient fait plus de 1500 morts. En bref, l’interaction médias-humanitaires n’a de sens que si chacune des parties comprend et respecte la temporalité de l’autre et ne tente pas, dans un effort inutile et potentiellement dommageable, de la remplacer. Que les journalistes parlent des crises aux conséquences humanitaires, c’est leur droit. Que des journalises exercent sans discernement un tri « échologique » entre ces crises, c’est probablement une erreur.  L’autre évènement structurant de cet été restera la crise financière et bancaire qui secoue les bourses et les Etats, notamment en Europe. La dette des pays européens et des Etats-Unis, ajoutées à la poursuite de la spéculation sur les marchés financiers, vont impacter de plein fouet les budgets de ces Etats pour les années à venir. En France, près de 10 milliards vont devoir être économisés et, au-delà des annonces gouvernementales, comment ne pas croire que l’actuel financement des activités humanitaires ne sera pas touché par des coupes budgétaires ? La crise de la dette se jouant aussi à l’échelle européenne, il est fort probable que la mutation d’ECHO, de plus en plus intégré au Service d’Action Extérieure de l’UE, s’accentuera, et que la « méthode des consortiums », utilisée déjà au Pakistan, en Afghanistan ou en Indonésie, ne soit étendue à l’ensemble des terrains déjà financés par l’institution européenne.

Un certain nombre d’ONG britanniques ont crée, sous l’égide de DFID (le Département  chargé du Développement et de la Coopération Internationale) un « Consortium d’ONG britanniques », pré-identifiées et pré-qualifiées auprès des autorités, dont l’objectif est d’accélérer la mise en œuvre des programmes en cas de crises, comme lors des inondations de juillet dernier à Cox Bazar au Bangladesh. Pour les ONG françaises et les autres ONG européennes (notamment celles de taille moyenne) qui n’auront pas anticipé ces changements, et dont souvent la majorité de leurs actions à l’international est financée par ECHO, il n’y aura pas énormément d’alternatives. Soit elles intègrent le  « moule » des consortiums, et deviennent indubitablement des prestataires de services et des opérateurs privés, fruits très reconnaissables de la logique économique libérale et mondialisée. Soit elles renoncent à participer à ces consortiums, mais renoncent aussi à rester des acteurs importants, et donc s’exposent – à brève ou moyenne échéance – à disparaître ou à fusionner. 

La redistribution des cartes dans l’humanitaire ne fait probablement que débuter, mais la crise financière et les pressions que subissent les gouvernements pour diminuer leur dette, ont sonné le début d’une partie périlleuse pour les ONG humanitaires. Notamment pour celles qui veulent défendre les principes de l’action humanitaire dans un cadre éthique et opérationnel, mais n’en ont peut-être plus aujourd’hui les moyens, faute d’avoir su préparer une réelle diversification financière.  

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[1] « Gérer les indésirables. Des camps de réfugiés au gouvernement humanitaire» M. Agier, Ed Flammarion, 2008

« Le Royaume de l’insolence à l’aune des prétentions occidentales »

Notes de lecture pour Grotius.fr 

La guerre de l’ombre des français en Afghanistan (1979-2011), par Jean-Christophe Notin (Editions Fayard, 2011)
 

Dans ce livre-document, et à l’heure où la France est engagée pleinement dans la guerre menée par les occidentaux en Afghanistan, J.C. Notin mobilise l’histoire contemporaine pour remettre en perspective les relations complexes, faites à la fois de proximité et de distanciation, entre ces deux pays. Avec un parti pris chronologique, indispensable pour la cohérence d’ensemble, il dessine à coup d’esquisses la multiplicité des rapports qu’ont pu entretenir les différents acteurs, sans oublier de décrire les terribles conséquences pour la population afghane du Grand Jeu qui, depuis des décennies, se rejoue sur leur territoire.    Pendant des années, les acteurs humanitaires ont côtoyé des moudjahiddins, des agents des services de renseignement  (CIA[1] et DGSE[2] notamment), des officiers de l’ISI[3] – les redoutables services secrets militaires du Pakistan – , et bien sûr les troupes de l’armée soviétique de l’opération Chtorm 333. Dans ce Grand Jeu du XXème siècle, les populations civiles afghanes ont été les principales victimes. Victimes directes des attaques brutales des soviétiques ou des conflits entre les différents clans de moudjahiddins qui, dans le respect des règles de la guérilla, avaient besoin de cette population pour s’y fondre. Victimes indirectes du cynisme diplomatique des grandes puissances, France et Etats-Unis en tête, mais aussi de la volonté sans faille du Pakistan à garder la main sur l’avenir politique de son voisin afghan, afin de préserver une  profondeur stratégique  face à son puissant rival indien. 

Dans cette « quête afghane », les ONG humanitaires françaises ont joué un rôle majeur, n’hésitant à mêler altérité et parfois idéologie. L’auteur souligne en effet que, si certaines ont nettement franchi les limites de leur mandat humanitaire – en participant parfois même aux combats contre les soviétiques -, la plupart  ont contribué à apporter un soutien alimentaire, médical, et moral, à des populations vulnérables (mais aussi aux chefs de clans et de groupes de combattants qui contrôlaient ces zones). Beaucoup de médecins, infirmier(es), et journalistes n’ont pas hésité à recourir à la clandestinité pour passer la frontière pakistano-afghane (via les zones tribales du Nord-Ouest) et franchir des cols enneigés à plus de 4000 mètres d’altitude. Les ONG ont également participé à la mise en lumière de chefs de guerre comme Amin Wardak et Ahmed Shah Massoud, se livrant au passage à un intense travail d’influence auprès des gouvernements et décideurs politiques occidentaux. Après la guerre du Biafra, le conflit des années 80 en Afghanistan reste un des évènements fondateurs des  French doctors. Pour l’anecdote, les humanitaires français qui ont vécu ces années-là s’appellent encore entre eux, avec beaucoup de respect mutuel, les « afghans ». Comme la mémoire est souvent sélective, il n’est pas inutile de rappeler que de nombreuses ONG non-françaises ont, elles aussi, été présentes sur le territoire afghan. La deuxième partie du livre de J.C. Notin traite de la coalition internationale et de tous les acteurs (agents secrets, soldats, politiques) engagés depuis 2001 dans la traque des Taliban et d’Al-Qaida. La place des ONG, devenue de plus en difficile et dangereuse en raison des stratégies contre-insurrectionnelles et de l’approche globale voulues par la coalition, est également évoquée. L’auteur rappelle par ailleurs les dissensions au sein de la coalition otanienne sur les objectifs avérés de la guerre menée depuis 2001, et qui avait commencé par l’offensive « militaro-humanitaire » Bombs and Bread[4] , presqu’unanimement critiquée par la communauté humanitaire. Même Hubert Védrine, cité dans l’ouvrage, constate avec dépit : « Est-on là pour écraser les foyers de terrorisme ou pour démocratiser, éduquer, etc. ? On ment aux populations occidentales et afghanes en affirmant que nous aidons une population en difficulté, à la démocratiser, etc. – mais en fait, nous ne sommes là que pour défendre nos intérêts de sécurité. » 

J.C. Notin conclut avec perspicacité que « la France sait  peut-être mieux que d’autres que le royaume de l’insolence peut aussi être le cimetière des prétentions. » L’avenir dira si la récente volonté des Présidents Obama et Sarkozy de commencer le retrait de leurs troupes d’Afghanistan est le reflet de cette lucidité…   

NB : Le prix de l’essai de L’Express a été décerné le 23 juin dernier à J.C. Notin pour son dernier livre,  La guerre de l’ombre des Français en Afghanistan.  

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[1] CIA : Central Intelligence Agency 

[2] DGSE : Direction Générale de la Sécurité Extérieure 

[3] ISI : Inter-Service Intelligence 

[4] « Bombes et Pain », le terme militaro-humanitaire étant bien entendu complètement antinomique et inapproprié.