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Le choix des maux…

Posté par Jérôme Larché le 11 avril 2011

 A lire aussi sur www.grotius.fr dans la rubrique « Décryptages »

Après la mort brutale des deux jeunes français enlevés par l’organisation Al Qaïda au Maghreb Islamique (AQMI) le 8 janvier 2011, un collectif comptant certaines des plus grosses ONG humanitaires françaises a souhaité, dans un courrier adressé au Premier Ministre ainsi qu’aux Ministres des Affaires Etrangères et de la Défense, exprimer ses inquiétudes sur la dégradation de la situation sécuritaire au Sahel, mais aussi sur les options opérationnelles choisies par le gouvernement français pour essayer de récupérer les otages – action militaire sans négociation préalable – et leurs conséquences sur la sécurité des personnels humanitaires.

Les ONG, cibles du terrorisme « glocal »

Comme dans beaucoup d’autres zones, comme le Pakistan ou la Somalie, les risques liés à la sécurité se sont singulièrement accentués dans le Sahel pour les ONG humanitaires. Ces nouvelles menaces sont principalement issues  de ce qu’on peut appeler le terrorisme « glocal[1] ». Il s’agit d’un terrorisme se basant sur des dynamiques locales, tribales, faites d’alliances et de défections opportunistes, alimenté par des trafics d’armes, de drogue voire d’êtres humains, et de techniques de guérillas adaptées à chaque contexte, dans le désert sahélien comme dans les montagnes inhospitalières entourant la ligne Durand.

Toutefois, la rhétorique utilisée par ces groupes terroristes, qu’ils soient katiba ou taleban, est celle du djihad global et leurs modalités de communication mêlent habilement techniques high-tech de l’information (Internet, téléphones satellitaires), véhicules 4×4 transformés et pratiques ancestrales des porteurs de messages, indétectables par le renseignement électronique et satellitaires. Les stratégies d’acceptation mises en place par les ONG, et visant à améliorer les liens avec les populations locales, ne semblent plus efficaces pour contrer – ou tout au moins atténuer – les risques d’une perception négative liées à leur origine occidentale.

Le choix fait par le gouvernement français de réagir avec rapidité et force en réponse à la prise d’otage de Niamey, constitue donc une source d’inquiétude pour les ONG, tant en raison du risque pris pour les otages que pour le danger d’une assimilation supplémentaire entre gouvernement français et organisation NON gouvernementales.

ONG humanitaires / Etat : une subordination impossible

L’interrogation des ONG françaises sur leur «  relation à l’Etat français », et notamment sur leurs capacités à garder une indépendance politique et opérationnelle, seules garantes d’une réelle impartialité, est donc parfaitement légitime. Le questionnement du pouvoir sur la responsabilité du devoir d’assistance, qui « ne peut être subordonné aux intérêts, politiques, militaires et stratégiques », notamment dans un contexte de conflit armés ou de crise complexe, est également primordial pour au moins deux raisons.

Premièrement, il s’agit de confirmer l’autonomie du droit d’initiative humanitaire dont disposent aujourd’hui les ONG pour porter secours à des populations, et leur garantir un accès aux besoins élémentaires que sont la santé, l’eau ou la nourriture. Deuxièmement, ce concept de droit d’initiative peut s’étendre à d’autres professions, comme les journalistes. La polémique sur les réactions initiales du gouvernement face à l’enlèvement des deux journalistes français dans la province afghane de Kapisa, au nord-ouest de Kaboul le 31 décembre 2009, montre que ce débat est loin d’être clos.

Si la réaction des ONG françaises aux évènements tragiques du Sahel constitue une réponse logique et légitime, est-elle pour autant, complètement crédible ? Il ne s’agit pas de faire polémique sur les motivations profondes de cette lettre (l’enlèvement et l’assassinat de ces deux jeunes français), mais plutôt de discuter certains paradoxes du discours qui fragilisent la démarche, ainsi que d’apporter quelques éléments de réponses possibles pour les ONG.

Une diversification financière indispensable

Le premier paradoxe est celui de l’indépendance politique et opérationnelle, revendiquées à juste titre par les ONG, mais qui fait totalement l’impasse sur les enjeux de l’indépendance financière. Les ONG humanitaires françaises ne peuvent pas, aujourd’hui, faire l’économie de ce débat et doivent donc, avec lucidité évaluer le degré d’interpédendance qui les lie à leurs différents bailleurs, qu’ils soient français, européens, ou autres.

La question de la diversification financière des bailleurs, ainsi que celle des modes de régulation entre bailleurs et acteurs opérationnels, deviennent aujourd’hui d’autant plus urgentes, au vu des restructurations actuelles de l’aide humanitaire européenne et de l’état des finances publiques des Etats européens.

Une terminologie inappropriée

Le deuxième paradoxe est celui de l’utilisation, par les ONG humanitaires, de la terminologie de « guerre contre le terrorisme », non pour la dénoncer mais pour expliquer qu’elle s’étend au Sahel. Or, cette terminologie « bushienne » n’avait pas été utilisé au préalable par le gouvernement français. En effet, parler de « guerre contre le terrorisme » au Sahel est justement l’élément de légitimation[2] attendu par AQMI, le posant comme adversaire militaire reconnu par l’Etat français. Son utilisation lors de ce courrier semble donc plutôt contre-productive et aurait nécessité, en tout cas, plus de critiques et de précisions.

L’oubli fâcheux du Consensus Européen pour l’Aide Humanitaire

Enfin, le troisième paradoxe ressort de la perception « réactive » de cette lettre, et de l’absence d’indications sur une attitude proactive des ONG dans la réflexion sur la gestion des relations entre organisations humanitaires et pouvoir politique. Pourtant, les ONG, sous la houlette de leur consortium européen – VOICE -, comme les Etats européens et ECHO[3], ont déjà travaillé ces questions.

Le résultat final est un document signé par les 27 Etats-Membres de l’Union Européenne et approuvé par le Parlement Européen en décembre 2007 : le « Consensus Européen sur l’Aide Humanitaire[4] ». Celui-ci répond en fait, avec clarté, à de nombreuses questions posées par les ONG signataires de la lettre adressée au gouvernement français.

Encore s’agit-il de savoir que ce Consensus Européen sur l’Aide Humanitaire existe, et le promouvoir à bon escient. La plate-forme non gouvernementale VOICE regroupe, quant à elle, plus de 80 ONG européennes, qui ont validé un cadre de principes et de bonnes pratiques en matière de relations entre militaires / pouvoir politique et humanitaires[5]. Les outils existent donc, mais sans une volonté politique forte des ONG concernées pour les utiliser, ils resteront inefficaces en tant qu’instruments de plaidoyer.

Ce « décryptage » n’a pas vertu à susciter de polémique, tant la gravité du sujet et l’analyse des enjeux sont importantes. Importantes pour les ONG humanitaires qui s’efforcent de porter secours aux populations vulnérables mais dont les « modus operandi » vont devoir s’adapter aux nouveaux défis de sécurité, en développant notamment les partenariats locaux. Importantes pour l’Etat français qui a la responsabilité de ses concitoyens se trouvant à l’étranger, et à fortiori dans des zones instables, mais qui doit rester dans son périmètre et ne pas être tenté d’instrumentaliser l’aide humanitaire, même s’il en finance une partie.

Importantes, enfin, pour préserver un modèle de société où l’Etat conserve ses pouvoirs régaliens mais puisse se faire interpeller par ses citoyens, et surtout dans lequel les droits d’initiatives – humanitaire comme journalistique – puissent être respectés, même sur les terrains dangereux.

 

[1] J. Larché. Les défis du terrorisme « glocal ». Janvier 2011 www.grotius.fr/les-defis-du-terrorisme-%C2%ABglocal%C2%BB-une-nouvelle-opportunite-pour-les-ong-humanitaires-occidentales/
[2]
J.F. Daguzan. Al Qaida au Maghreb islamique: une menace stratégique? Fondation pour la Recherche Stratégique, 30 juillet 2010 http://www.frstrategie.org/barreFRS/publications/dossiers/aqmi/doc/aqmi.pdf

[3]
ECHO : Office d’Aide Humanitaire de la Commission Européenne

[4] « European Humanitarian Consensus » http://ec.europa.eu/echo/files/media/publications/consensus_fr.pdf
[5]
http://www.ngovoice.org/documents/CIV%20MIL%20POLICY%20DOCUMENT%20_%20FINAL.pdf

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Après le Japon, les ONG doivent penser leur action humanitaire environnementale

Posté par Jérôme Larché le 11 avril 2011

Le séisme survenu le 11 mars dernier au large du Japon a créé une crise hybride et inhabituelle, mêlant conséquences radioactives des fuites de la centrale nucléaire de Fukushima et conséquences humanitaires de la vague géante du tsunami qui a déferlé sur les baies de Sendai et de Kaimashi. Cette situation complexe expose aujourd’hui des populations démunies, dans un contexte radioactif avéré et croissant, et auprès desquelles il semble que peu d’organisations de secours aient pu accéder. 

Si le caractère humanitaire des conséquences de cette crise est incontestable, le fait qu’elle impacte si durement la troisième puissance économique mondiale a pu jeter le trouble sur la nécessité ou non d’un engagement – financier comme opérationnel – des ONG internationales, et notamment occidentales.

 Seul le CICR possédait l’expertise suffisante pour intervenir au Japon 

Si l’implication des unités de protection civile de divers pays (France, Etats-Unis, Allemagne,etc.) s’est imposée d’emblée, celle des ONG a paradoxalement été précédée d’une période de flottement, voire d’un début de polémique. Cela a ainsi été le cas des campagnes de dons orchestrées par le Secours Populaire, la Fondation de France ou la Croix-Rouge française, pour le seul exemple hexagonal. En terme opérationnel, les choses sont encore plus compliquées puisque toute intervention dans ces zones où règnent des taux de radioactivité nocifs pour la santé, nécessite un équipement et une expertise NRBC[1]. Or, peu d’organisations humanitaires, excepté le Comité International de la Croix Rouge (CICR), possèdent aujourd’hui ces compétences. 

Plus habituées à intervenir sur des terrains de conflits ou de catastrophes naturelles, la gestion des risques et des accidents industriels ne fait pas forcément partie des schémas opérationnels anticipés par les ONG. Et pourtant, plusieurs éléments d’analyse amènent à penser qu’il s’agit possiblement d’un enjeu important, non seulement pour les ONG, mais surtout pour les populations victimes de telles situations. 

Il est d’abord facile de constater que le monde s’urbanise de façon croissante, amenant à la constitution de mégapoles où se côtoient plusieurs millions, voire dizaines de millions, de personnes.

 Les ONG doivent « comprendre les villes » 

Les exemples récents du séisme survenu en Haïti en 2010 ou de l’ouragan Katrina à la Nouvelle-Orléans en 2005 ont illustré les difficultés d’intervenir en situation de catastrophes urbaines, dont les dégâts humains comme matériels sont intimement liés aux conditions de vie socio-économiques des populations concernées. Ces deux crises ont également souligné l’importance de « comprendre les villes« , c’est-à-dire leurs déterminants urbanistiques, architecturaux, sociaux, et bien sûr leur environnement industriel. 

Un autre élément à considérer est d’ordre économique, lié à la fragilité induite par la crise financière de 2008 et qui continue d’avoir des répercussions aujourd’hui sur l’économie réelle, impactant en premier lieu les budgets publics de la plupart des Etats de la planète. Ainsi, l’exemple japonais a montré qu’être la troisième puissance mondiale économique n’épargnait ni le risque de réactions en chaînes, de la fission nucléaire à la friction politique, ni des conséquences économiques désastreuses pour les années à venir. 

Bien que le gouvernement nippon ne l’ait pas fait, pour des raisons d’ordre politiques comme culturelles, certains maires de villes japonaises ont pourtant appelé à l’aide internationale au vu de l’ampleur du désastre et des difficultés à répondre aux besoins humanitaires des populations.

 Même dans les pays « développés », le niveau de l’aide n’est pas suffisant 

Après le cyclone Katrina, le tsunami japonais et ses conséquences sur la centrale nucléaire de Fukushima montrent que, même dans les pays dits « développés », une inadéquation entre les besoins objectifs des sinistrés et le niveau d’aide fournis aussi bien par l’Etat japonais que par les autres Etats, peut être à nouveau observée. L’industrialisation croissante du monde actuel, et notamment le nombre de centrales nucléaires localisées dans des zones sensibles mais aussi de complexes pétroliers implantés dans des pays parfois en guerre ou en proies aux guérillas (comme le Delta du Nigeria et les rebelles du MEND), doit donc devenir un sujet de préoccupations – humaines comme écologiques – pour les organisations humanitaires. 

Pourtant, il ne semble pas que celles-ci soient correctement outillés, tant dans la réflexion que dans l’action, pour répondre de façon adéquate aux enjeux actuels. Que certaines d’entre elles aient d’ailleurs déjà entrepris de récolter des fonds ou de mettre en place des programmes d’aide psychologique, ne préjuge pas de la réponse que donneront au final les ONG sur cette question, mais valide au moins la pertinence qu’il y a à se la poser. 

Un « hiver nucléaire » menace vraisemblablement une partie non négligeable du Japon et ses conséquences écologiques, sanitaires, économiques et politiques sont encore difficilement évaluables mais risquent d’être durables et majeures. Il serait dommage que les ONG n’entament pas une réflexion de fond sur leurs capacités opérationnelles techniques, sur la teneur d’un plaidoyer pour des mesures visant à prévenir ces catastrophes, mais plus encore sur la légitimité – voire la nécessité – d’exercer leur mandat humanitaire dans des contextes d’accidents industriels majeurs, nucléaires ou non, au plus prés des populations victimes de ces derniers. Il s’agit bien d’une question ouverte sur le concept d’ « action humanitaire environnementale », où l’anticipation et le pragmatisme doivent primer. 



[1] NRBC : Nucléaire Radiologique Biologique Chimique 

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Haïti ou la géopolitique du choléra

Posté par Jérôme Larché le 14 décembre 2010

      A l’heure où l’on décompte aujourd’hui en Haïti plus de 2.100 morts et près de 140.000 personnes atteintes par le choléra, les conclusions du Pr. Piarroux, corroborées par une étude américaine récente parue dans le New England Journal of Medicine, mettent en évidence l’origine asiatique de la souche de choléra responsable de cette épidémie.

Officiellement débutée dans le département de l’Aribonite, elle atteint aujourd’hui l’ensemble du pays et l’Organisation Mondiale de la Santé estime qu’elle devrait provoquer au moins 400.000 cas dans les trois prochains mois. Au-delà des difficultés logistiques et organisationnelles de cette prise en charge par les autorités sanitaires haïtiennes et les ONG médicales présentes en Haïti, ce nouvel éclairage vient pointer la responsabilité potentielle, bien qu’accidentelle, des soldats de la MINUSTAH, et notamment ceux d’originenépalaise

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Epidémie de choléra à Katmandou

En effet, le séquençage génétique des souches de vibrion cholérique de patients haïtiens montrent des relations étroites avec les souches de type El Tor O1, isolées au Bangladesh lors des épidémies de 2002 et 2008. De plus, comme l’indique Renaud Piarroux dans son rapport, une épidémie de choléra sévissait à Katmandou (Népal) à l’époque où sont arrivés les contingents népalais du bataillon de la MINUSTAH.

Si le gouvernement français ne veut, pour l’instant, pas se prononcer sur les conclusions de celui qu’elle avait mandaté pour faire la lumière sur l’origine de cette grave épidémie, c’est parce qu’il a saisi les évidentes implications géopolitiques qui allaient en découler. Celles-ci risquent en effet de se montrer aussi dévastatrices que l’épidémie elle-même, pas pour les haïtiens mais pour les Nations Unies et la communauté internationale.

Des promesses, toujours pas concrétisées

Dans un contexte politique électoral tendu, associé à une situation humanitaire critique pour de nombreuses personnes, les promesses de dons des principales puissances économiques restent, pour l’instant… des promesses. En effet, malgré l’appel de 174 millions de dollars lancé par le secrétaire Général des Nations Unies le mois dernier pour mettre en place une réponse effective de lutte contre l’épidémie de choléra, seuls 20% ont été à ce jour financés. Le travail de prise en charge médicale et de sensibilisation, notamment auprès des populations déplacées, mené par les ONG – comme Médecins du Monde ou Médecins sans frontières – et les mouvements de la Croix-Rouge ne saurait suffire à contenir le phénomène dont le risque à moyen terme est l’évolution vers l’installation durable d’une endémie de choléra dans un pays qui est déjà l’un des plus pauvres au monde.

La responsabilité de l’origine épidémique pointant vers les pays d’Asie du Sud, combinée à la passivité d’une communauté internationale, notamment occidentale, peut se révéler un détonateur social et politique extrêmement préoccupant. Comme pour le tremblement de terre qui a fait près de 200.000 morts, cette épidémie de choléra se déroule sur un terrain de grande précarité socio-sanitaire, dans un pays où 80% de la population vit avec moins de 2 dollars par jour et où le taux de mortalité infantile, de 60/1000 naissances, est un des plus élevé au monde. Comme l’a très justement souligné le chercheur allemand, Harald Welzer, « les catastrophes sociales mettent à nu les coulisses de la société et en révèlent les fonctionnements et dysfonctionnements cachés ; elles ouvrent des fenêtres sur la vie souterraine des sociétés […]. Elles font ressortir, en matière d’espérance de vie et de survie, les inégalités normalement amorties par les institutions […]« .

Aubaine pour les sociétés militaires privées?

Plus que jamais, Haïti semble désormais incarner le double discours des grandes puissances face aux situations catastrophiques, qu’elles ont parfois provoqué ou tout au moins laissé perdurer. Le discours politique d’affichage, vocal et ambitieux, et celui de l’action, en retrait et sous-financé. Cela, les populations le comprennent et le tolèrent de moins en moins. Il est donc à prévoir que la perception par les Haïtiens de ces puissances économiques, comme des organisations gouvernementales ou non gouvernementales qui y sont associées, devienne de plus en plus négative et que cela engendre des enjeux de sécurité ayant pour conséquence ultime un accès de plus en plus difficile à ces populations aux besoins humanitaires, économiques et sociaux majeurs.

Dans un monde d’interdépendance, globalisé et où l’information se transmet de façon instantanée, il est fort à parier que cet « accident » onusien en Haïti soit le prétexte d’un refus de certains pays au déploiement de casques bleus, voire d’ONG humanitaires, arguant que même le principe de primum non nocere n’est plus respecté.

Il va constituer également un « effet d’aubaine » pour les lobbys de sociétés militaires privés qui, depuis des années, assènent qu’elles seraient en mesure de remplacer plus efficacement les forces de maintien de la paix des Nations Unies sur les terrains de conflits et de post-conflits. La communauté internationale doit donc arrêter la politique de l’autruche en Haïti, assumer ses responsabilités et ses erreurs, impliquer et financer bien plus fortement qu’elle ne le fait aujourd’hui les ONG locales haïtiennes, afin de ne pas laisser le champ libre à une perception négative irréversible qui, à terme, serait au détriment de la population haïtienne et qui ternirait de façon conséquente l’image des Nations Unies, en Haïti mais aussi sur bien d’autres terrains.

Au-delà de ses conséquences sanitaires majeures, cette épidémie de choléra risque donc d’être le déclencheur d’un nouveau séisme d’ordre géopolitique, dont on connait aujourd’hui l’épicentre mais dont, ni l’intensité ni les répliques, ne sont prévisibles.

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Une vraie bonne question!!

Posté par Jérôme Larché le 30 octobre 2010

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Merci à Rash Brax sur http://www.youphil.com/fr pour la vraie question, soulevée dans l’humour, de l’opportunité de faire carrière dans l’humanitaire. Cela est-il réellement possible? Une réponse par l’affirmative serait la reconnaissance d’une institutionnalisation de l’humanitaire et de son caractère désormais normatif. Une réponse par la négative serait nier une certaine réalité. Les ONG auront-elles le courage d’en débattre sereinement, sans faux-semblants et discours langue-de-bois?

Un beau débat en perspective, en tout cas!

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«Responsabilité de protéger» : le retour à la tradition impériale de l’humanitaire

Posté par Jérôme Larché le 23 septembre 2010

Les « bons textes » de Grotius.fr

Faut-il dépêcher des forces militaires dans un pays étranger afin de sauver sa population du massacre, de la famine, des épidémies ou de l’oppression ? Si la question est aussi ancienne que la guerre elle-même, elle connaît un regain d’intérêt spectaculaire depuis la fin de la guerre froide. Du Darfour à la Birmanie, du Tchad à la Géorgie, du Zimbabwe à la RD Congo, le recours à la force pour protéger les civils et les secouristes humanitaires est un thème récurrent des controverses et campagnes d’opinion sur la réponse internationale aux crises.

Justifié dans les années 1990 au nom du «droit d’ingérence humanitaire», l’usage de la violence pour secourir des populations en danger est aujourd’hui défendu au titre de la «responsabilité de protéger» – ou «R2P» pour les initiés (Responsibility to/2 Protect). La formule a été inventée en 2002 par le panel d’experts réunis à l’initiative du Canada au sein de la Commission Internationale sur l’Intervention et la Souveraineté des Etats (CIISS). Créée en pleine polémique sur la légitimité et la légalité de l’intervention de l’OTAN au Kosovo, la CIISS s’était vue confiée la tâche suivante : construire un cadre normatif permettant de déterminer «quand il est approprié que des Etats prennent des mesures coercitives – et en particulier militaires – contre un autre Etat afin de protéger des populations menacées dans ce dernier.»

D’après ses promoteurs, la doctrine élaborée par la CIISS va bien au-delà de la théorie du «droit d’ingérence humanitaire» formulée à la fin des années 1980 par Mario Bettati et Bernard Kouchner. Elle se veut à la fois plus précise – son champ d’application est limité aux crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et nettoyages ethniques – et plus ambitieuse : alors que le droit d’ingérence ne préconisait que le recours à la force pour «protéger les convois humanitaires… et les victimes face à leurs bourreaux», la R2P vise également la «prévention des conflits» et la «reconstruction des sociétés».

A cet effet, elle recommande l’utilisation de «boites à outils pour atrocités de masse» (mass atrocities tool boxes) incluant des actions humanitaires, diplomatiques, économiques, judiciaires, sociales, politiques et, en dernier recours, militaires. Enfin, la R2P prétend respecter la souveraineté des Etats en leur reconnaissant la responsabilité première de veiller à la protection de leurs populations. C’est uniquement en cas de défaillance de leur part que la «communauté internationale» aurait «la responsabilité» de se substituer aux autorités nationales quitte, le cas échéant, à déclarer la guerre aux auteurs de violences de masse.

Cheval de bataille de la diplomatie canadienne et de l’ancien Secrétaire général des Nations unies Koffi Annan, la R2P est activement soutenue par des réseaux militants reliant des diplomates, des juristes internationaux, des cercles de réflexion et d’influence libéraux, des ONG de défense des droits de l’homme et des organisations humanitaires. Elle a été formellement endossée par les 192 chefs d’Etats et de gouvernement réunis lors du sommet mondial de 2005.

Tout en réaffirmant que seul le Conseil de sécurité pouvait autoriser le recours à la force, les dirigeants de la planète se sont engagés à prendre collectivement et «au cas par cas» des mesures coercitives contre des «autorités nationales [qui] échoueraient manifestement à protéger leur population d’un génocide, de crimes de guerre, de nettoyage ethnique et de crimes contre l’humanité.» Encouragés par ces développements, les partisans de la R2P entendent aujourd’hui en faire une «règle coutumière du droit international à part entière». Cette démarche est officiellement soutenue par un certain nombre de chancelleries occidentales, dont le Canada, la Grande-Bretagne, la France et depuis peu les Etats-Unis. Mais elle rencontre l’hostilité de nombreux pays du Sud craignant un retour de l’impérialisme sous couvert du droit et de la morale.

C’est en tant que théorie de la guerre juste – et non comme appel aux Etats à user de moyens diplomatiques pour prévenir et contenir les violences de masse – que la R2P soulève le plus de controverses, y compris parmi les organisations humanitaires. Celles-ci sont particulièrement concernées par le débat dans la mesure où la responsabilité de protéger puise aux mêmes sources de légitimation morale et légale que l’action humanitaire. Pour les partisans de la R2P, l’usage de la violence serait l’ultime moyen d’offrir aux civils la sécurité et l’assistance auxquelles ils ont droit (moralement au nom de notre commune humanité et légalement du fait des engagements des Etats à faire respecter le droit international humanitaire).

Aide humanitaire et intervention militaro-humanitaire s’inscriraient ainsi le long d’un continuum d’actions visant à civiliser les guerres pour qu’elles se déroulent selon les formes imposées par le droit international humanitaire. La grande majorité des organisations humanitaires partage cette conception, considérant la R2P comme le «cadre normatif le plus à même de répondre aux besoins de protection des populations civiles auprès desquelles [elles interviennent]». En pratique, c’est principalement pour justifier le déploiement de troupes étrangères qu’elles mobilisent cette notion – au Darfour, au Tchad, ou en RD Congo pour ne prendre que quelques exemples de ces dernières années.

L’engouement des humanitaires pour les politiques de force n’échappe pas au grand public, aux journalistes ou aux Etats. De façon récurrente Médecins sans frontières est interrogé sur le bien fondé des appels aux armes pour protéger les secours et les civils. Ce dont souffrent les victimes des conflits, c’est avant tout des violences de guerre dont la faim et les maladies ne sont que des conséquences. Une organisation humanitaire ne devrait-elle pas en tirer les conclusions et appeler à des interventions armées pour protéger les non-combattants et ceux qui leur viennent en aide ? Ne devrait-elle pas militer pour qu’un mécanisme juridique encadre ces interventions de façon à les soustraire à l’opportunisme politique ?

Enjeu de l’appel aux armes

Il serait simple de répondre à cette question si l’envoi de troupes étrangères au milieu d’une guerre civile protégeait mécaniquement les populations. Or l’observation empirique des interventions militaro-humanitaires conduites depuis la fin de la guerre froide montre que déployer des troupes et protéger des civils sont deux choses différentes. Offrir une protection militaire est un acte de guerre à part entière qui implique de s’engager dans les hostilités sans certitude aucune de l’emporter ni d’éviter un bain de sang pour les populations civiles. Les trois interventions étrangères généralement citées en exemple par les partisans de la R2P – l’intervention britannique en Sierra Léone (2000), celles de l’Australie au Timor-Est (1999) et de l’OTAN au Kosovo (1999) – sont en la matière riches d’enseignements. Rappelons en brièvement les enjeux.

L’intervention britannique en Sierra Leone a permis de mettre un terme aux violences contre la population victime depuis 1991 d’une guerre particulièrement brutale. Les 650 commandos débarqués en mai 2000 en soutien aux forces pro-gouvernementales et aux 11 000 casques bleus des Nations unies ont fait la guerre aux rebelles du Front révolutionnaire uni (RUF). Ils l’ont ainsi contraint à signer et respecter un ultime accord de paix, permettant au régime de Freetown de rétablir sa souveraineté sur l’ensemble du territoire. La paix a été imposée au prix d’une grande tolérance à l’égard des crimes de guerres des forces pro-gouvernementales, d’un embargo sur l’aide humanitaire en zones RUF et du transfert des combattants les plus irréductibles vers le Liberia où certains furent encouragés à renverser Charles Taylor.

Au Timor-Est, les troupes australiennes débarquées sous bannière de l’ONU en septembre 1999 ont combattu les milices anti-indépendantistes, aidant ainsi les Timorais à se libérer du joug de l’occupation indonésienne responsable du massacre d’environ 40 % de la population dans les années 1970-1980. Tardive, l’intervention australienne n’a pu empêcher la mise à sac de la capitale Dili ni la déportation de 260 000 Timorais vers l’ouest indonésien de l’île par les milices en fuite.

Au Kosovo, l’intervention de l’OTAN au printemps 1999 a renversé le régime d’apartheid instauré par les nationalistes serbes et mis un terme aux nombreuses exactions de ces derniers. Elle a permis aux Kosovars albanais de recouvrer une plus grande liberté et de satisfaire leur aspiration à l’autodétermination. A cette fin, elle a impliqué l’invasion et l’occupation durable de l’ancienne province yougoslave et son placement sous tutelle internationale. Censée préserver un Kosovo multiethnique sans porter atteinte à l’intégrité territoriale de l’ex-Yougoslavie, l’opération internationale s’est soldée par l’accession à l’indépendance du Kosovo et l’expulsion de son territoire d’une grande partie des minorités serbe et rom par les milices nationalistes albanophones.

Il ne s’agit pas là de contester le bien-fondé de ces opérations mais de souligner qu’il s’agit de guerres contre des ennemis désignés, gagnées en peu de temps, sur des territoires de petites tailles dont l’écrasante majorité de la population soutenait l’intervention étrangère. Comme toute entreprise politique, ces interventions ont fait des gagnants et des perdants, y compris parmi les civils. Enfin, si elles se sont globalement traduites par une amélioration de la sécurité des populations, c’est qu’elles ont rapidement permis à l’intervenant ou à ses alliés de prendre le contrôle d’un territoire et d’y exercer le monopole de la violence physique légitime – autrement dit gouverner.

De fait, les planificateurs militaires américains invités par le Carr Center à développer un concept militaire opérationnel permettant de traduire en actes la R2P en cas de «crimes de masses dans un pays d’Afrique sub-saharienne enclavé» retiennent trois options : en premier lieu l’invasion et l’occupation totale du pays, le renversement du régime criminel et l’installation d’un gouvernement provisoire (autrement dit une solution à l’irakienne, qui a leur préférence) ; en second lieu, l’occupation partielle du territoire afin de créer des «zones sûres» administrées par les forces internationales où les civils menacés pourront se réfugier ; enfin, l’évacuation des civils à travers la frontière d’un pays voisin hébergeant des camps de réfugiés sécurisés – une option rarement évoquée par les partisans de la R2P qui n’envisagent jamais l’application du droit d’asile comme un moyen de soustraire les civils à la violence.

Les scénarios produits par les planificateurs militaires de la R2P ont le mérite de décrire les implications concrètes de l’usage de la violence militaire pour protéger des populations en situation de guerre : envahir et occuper tout ou partie d’un pays, imposer sa souveraineté ou celle d’un allié sur un territoire disputé. En d’autres termes, protéger des populations ne relève pas du maintien de l’ordre à la manière de forces de police dans un Etat en paix, mais de la création par la violence d’un ordre politique nouveau.

Il s’agit bien entendu d’une entreprise périlleuse soumise aux aléas de la guerre, exposée aux risques d’échec, d’escalade et de massacres de civils. En Somalie, les troupes américaines et onusiennes débarquées en 1992-1993 pour «sécuriser l’aide humanitaire» dans un contexte de famine et d’insécurité généralisées ont été incapables de protéger les civils et se sont rapidement transformées en partie au conflit responsable de nombreuses exactions (bombardements d’hôpitaux et de locaux d’organisations de secours, torture et assassinat de non-combattants, massacres de civils). En Bosnie, les populations qui avaient cru aux promesses de protection des Nations unies et s’étaient réfugiées dans les «zones de sécurité» de Zepa et Srebrenica ont été déportées et massacrées sous le regard des Casques bleus.

L’équation «intervention militaire = protection des populations» n’est pas plus automatique quand l’intervenant fait preuve de détermination politique et y consacre d’importants moyens. Selon l’approche «population-centrée» développée par le Général Petraeus en Irak à partir de 2007 et par le Général McChrystal en Afghanistan depuis juin 2009, la «protection des populations» est désormais le principal objectif stratégique des forces armées américaines («toutes les actions contre-insurrectionnelles doivent avoir pour objectif la protection de la population indigène» affirme Petraeus). Pour les stratèges américains, seul le soutien de la population permet de gagner la guerre. Or celui-ci s’obtient en répondant à son «besoin vital de sécurité». La protection des civils est vue comme le chemin le plus sûr vers la victoire – qui protège gagne. Or, force est de constater qu’en dépit des 200 000 hommes et de leur équipement de pointe, les armées démocratiques n’ont pas réussi à s’affirmer comme la force de protection la plus efficace ni la plus populaire comme l’illustrent la multiplication des attentats et la progression des insurgés.

Il n’y a pas de parade juridico-technique aux violences de guerre permettant de garantir que les populations qu’on entend secourir seront effectivement protégées et assistées. Appeler à la protection militaire des populations, c’est vouloir une «guerre juste» et l’avènement par la violence d’un ordre politique nouveau – une entreprise à l’issue toujours incertaine et condamnée à faire des victimes parmi les populations dont on entend assurer le salut.

Autonomie de la démarche humanitaire

C’est pourquoi MSF a renoncé à appeler à l’usage de la force pour protéger des populations et des secours. Accéder au champ de bataille et assister en toute impartialité les non-combattants, quel que soit leur camp, implique que nous renoncions à nous prononcer sur la légitimité des buts de guerre poursuivis par les belligérants. Une guerre juste déclenchée au nom de la protection des civils n’a aucune raison d’échapper à cette règle. Pas plus que nous n’étions pour ou contre l’invasion américaine de l’Irak pour «mettre un terme aux souffrances du peuple irakien», nous ne pouvons être pour ou contre une guerre déclarée aux factions congolaises (par exemple) au nom de la «responsabilité de protéger». Il s’agit là d’un principe opérationnel, d’une condition préalable pour défendre une position de tiers au conflit et revendiquer à ce titre de ne pas être pris pour cible dans l’accomplissement des activités de secours. Quel argument pourrions-nous opposer à des factions congolaises refusant l’accès aux zones qu’elles contrôlent au motif que nous soutenons les forces internationales qui leur font la guerre ?

Par ailleurs, «distribuer l’aide à la pointe du fusil», comme l’y encourageait R. Kaplan en Birmanie en invoquant la R2P, est incompatible avec les modes opératoires adoptés par MSF. Pour la bonne et simple raison que militariser un convoi ou un poste de santé humanitaires, c’est les transformer en cible militaire. Les organismes d’aide médicaux qui opèrent aujourd’hui en Afghanistan sous la protection rapprochée des forces internationales ou des compagnies de sécurité pro-gouvernementales en font l’amère expérience. Considérées comme des cibles légitimes par les insurgés, elles ont participé à la transformation des structures de soins en champs de bataille, désertées par les populations. Rappelons que la grande originalité du droit international humanitaire moderne est d’avoir institué la démilitarisation des espaces de soins et de secours ainsi que celle de leur personnel, seule à même de garantir un accès impartial à toutes les victimes du conflit. Les organisations humanitaires qui en appellent aujourd’hui à plus de troupes étrangères pour garantir leur sécurité participent en ce sens à la régression de l’espace humanitaire et ne font que contribuer à leur propre impuissance.

Mais au delà de ces raisons opérationnelles, il est une raison plus philosophique qui interdit l’appel aux armes : le but de l’action humanitaire est de contenir les violences de guerre, ce qui implique qu’elle ne peut en justifier de nouvelles. C’est ce que le CICR avait cru bon de rappeler en 1994, quelques mois après que le Conseil de sécurité ait voté deux résolutions autorisant le recours à la force en Somalie «afin d’instaurer aussitôt que possible des conditions de sécurité pour les opérations de secours humanitaire.» Le Comité avait alors souligné que c’était bien au titre du chapitre VII de la Charte des Nations unies et non au titre du droit international humanitaire que le Conseil de sécurité avait autorisé l’usage des armes. Quand bien même le Conseil agissait dans l’intention de lutter contre les violations du droit international humanitaire (en l’occurrence les obstacles à l’acheminement de l’aide), il ne pouvait prétendre agir au nom du DIH : «Car le droit international humanitaire part de la prémisse que tout conflit armé entraîne des souffrances humaines, et entreprend de développer un ensemble de règles destinées précisément à alléger ces souffrances. Il serait en effet logiquement et juridiquement indéfendable de déduire que ce même droit autorise le recours à la force armée, y compris dans des cas extrêmes.» Autrement dit, «shoot to feed» ou «shoot to heal» est incompatible avec la logique humanitaire. MSF ne veux pas devenir un énième acteur au conflit dont la stratégie militaire serait fixée par des impératifs de santé publique. Si nous ne sommes pas pacifistes, nous sommes non-violents.

L’ambition de l’action humanitaire est de «civiliser» les guerres, grâce à la distinction entre combattants et non-combattants. Elle n’est pas de mener des «guerres de civilisation» qui partagent le monde entre civilisés et barbares, ouvrant ainsi la voie à une violence débridée. Certes, les pères fondateurs du CICR et les premiers humanitaires avaient à cet égard une autre opinion. Nombre d’entre eux estimaient que les «peuples primitifs» devaient être civilisés (y compris par la force) avant de pouvoir bénéficier de la protection du droit international humanitaire. A la fin du 19ème siècle, Gustave Moynier, co-fondateur de la Croix rouge et initiateur des premières conventions de Genève jugeait les progrès du droit international humanitaire inaccessibles «aux tribus sauvages, qui pratiquent le cannibalisme, font la guerre à outrance et cèdent sans arrière pensée à leurs instincts brutaux, tandis que les nations civilisées, cherchant à l’humaniser, confessent par la-même que tout ce qui s’y passe n’est pas licite.» Ces représentations perdureront bien après la Seconde mondiale, comme l’illustre la position du CICR face au soulèvement Mau Mau au Kenya (1952-59). Le comité refusera longtemps de se préoccuper du sort des 80 000 personnes internées par les autorités britanniques au motif que les détenus Mau-Mau étaient trop «primitifs» pour comprendre «les notions de charité et de solidarité qui sont à la base de la Croix-Rouge». «Les notions humanitaires (…) sont pour le moment inaccessibles à la masse noire, naturellement cruelle» expliquait en 1962 le délégué du CICR pour l’Afrique équatoriale.

Dans l’esprit d’un grand nombre d’humanitaires et philanthropes du 19ème et d’une partie du 20ème siècle, les sauvages devaient être élevés au statut de civilisé pour prétendre à la protection du droit international humanitaire. C’est pourquoi ils soutenaient les entreprises coloniales européennes. Dans son livre consacré au milieu des juristes internationaux à Genève à la fin du 19ème siècle, le professeur Martti Koskenniemi explique que les praticiens du DIH considéraient la colonisation comme un devoir moral s’exerçant dans le cadre du droit naturel et des droits de l’homme. Non qu’il faille traiter les colonisés en égal des Européens, mais «comme des enfants, par la gentillesse et la persuasion» soutenait en 1885 le juriste Joseph Hornung de l’Institut du droit international de Genève, considéré par ses collègues comme «un humanitaire radical». Jugeant que «l’hégémonie et la curatelle exercées par le fort» étaient légitimes, dès lors qu’elles s’exerçaient «dans l’intérêt du faible, en vue de sa future et complète émancipation», il reprochait aux puissances coloniales leur manque d’ambition, les exhortant à exporter des structures administratives et un système juridique permettant aux non-civilisés d’accéder à la souveraineté (on dirait aujourd’hui à l’exercice de leur responsabilité de protéger). En définitive, explique Koskenniemi, si la colonisation était vécue par les juristes internationaux comme une nécessité historique dont il convenait d’adoucir les rigueurs, elle était aussi pensée comme un devoir moral en vue de la constitution d’une fédération mondiale d’Etats souverains soumis au règne des lois humanitaires. Cette opinion était largement dominante dans les milieux humanitaires de l’époque – en France notamment, où la Ligue des droits de l’homme se prononça en 1931 pour une «colonisation démocratique», rejetant l’idée de «droit de conquête» au profit de celle de «mission civilisatrice» revendiquée par la doctrine coloniale officielle de la IIIème République.

Le refus de MSF d’appeler à des guerres justes doit se comprendre à la lumière de la dimension impériale manifestée par l’universalisme libéral depuis le 19ème siècle. Nous voulons rompre avec une tradition humanitaire qui conjugue abolition de l’esclavage avec travail forcé, droits de l’homme avec colonisation, aide humanitaire avec débarquement militaire, libération des femmes afghanes avec bombardements aériens. En un mot, nous voulons rompre sans ambiguïtés avec toutes les politiques de force agissant sous le couvert de l’universalisme humanitaire.

Voulant soumettre le monde à sa norme d’humanité, l’universalisme en armes est autant un processus d’inclusion que d’exclusion rejetant ce qui lui résiste au-delà des frontières de l’humain. Il recèle un principe intégrateur mais également un principe tyrannique : l’inévitable éradication de ce qui obéit à d’autres codes et résiste à l’inclusion. Les commentaires d’Alexis de Tocqueville sur le sort des Amérindiens dans la Révolution américaine le révèlent sans ambages remarque le philosophe Alain Brossat. Corps étrangers à l’expansion démocratique, décrits par la Déclaration d’indépendance comme des «sauvages sans pitié, dont la manière bien connue de faire la guerre est de tout massacrer, sans distinction d’âge, de sexe ni de condition», les Amérindiens furent anéantis selon les méthodes qui leurs sont reprochées, faute de faire la guerre avec humanité et d’être solubles dans la démocratie. «Tout semble en effet se passer comme si le mouvement inclusif [de l’universalisme démocratique] dessinait simultanément une limite, une frontière, un bord à partir desquels l’énergétique inclusive s’inversait rigoureusement : au delà de cette borne, on n’inclut plus, on n’exclut» commente Brossat. Si en Occident l’universalisme des droits de l’homme est associé à la défense des libertés, il renvoie aussi dans les anciens pays colonisés à l’expérience de la conquête et de la domination – ce qui ne semble pas émouvoir le co-président de la CIISS et avocat infatigable de la responsabilité de protéger, Gareth Evans, qui dans son ouvrage de référence sur la R2P semble trouver flatteur d’être comparé par un officiel sri-lankais à Christophe Colomb et Vasco de Gamo débarquant «la bible et le sabre à la main».

Le partage de l’humanité entre inclus et exclus n’est certes pas l’apanage de l’expansion démocratique ni des conquêtes menées sous le sceau de l’universalisme – bien qu’il y trouve l’occasion de s’y affirmer de manière radicale. Les politiques de pacification comme la production de tout ordre politique génèrent immanquablement leurs quotas de victimes, d’exclus, de «résidus» voués à une mort lente ou violente. Les Sierra-Léonais et les Libériens sacrifiés à la pacification de la Sierra Léone tout comme les «victimes collatérales» des opérations de protection de la population afghane en sont le témoignage : «on ne fait pas d’omelettes sans casser des œufs». Or nous voyons précisément l’action humanitaire comme «la révolte des œufs». Nos secours s’adressent en priorité à ceux qui forment les «restes muets de la politique», les hommes et les femmes dont l’existence est remise en cause par les arbitrages des pouvoirs politico-militaires d’autant plus radicaux qu’ils se revendiquent de l’universalisme humanitaire.

Précisons qu’il ne s’agit pas de défendre un pacifisme radical et encore moins d’opposer les «vertus de l’humanitaire» au «cynisme de la politique». Nous entendons seulement affirmer l’autonomie de deux démarches qui ont tout à perdre à se confondre : celle des pouvoirs politico-militaires, chargés des intérêts durables de la collectivité, et nécessairement appelés à trancher entre des intérêts contradictoires et à sacrifier des vies humaines, y compris parmi les non-combattants ; celle d’un contre-pouvoir humanitaire, résolument situé aux côtés des perdants dont elle cherche à préserver la vie ici et maintenant tout en questionnant les raisons de leur sacrifice. Appeler à la guerre revient à renoncer à ce qu’il y a de spécifique à agir et penser sous le nom d’humanitaire.

Circonstances exceptionnelles

Est-ce à dire que MSF n’appellera jamais à l’usage de la force dans aucune situation ? En l’état actuel de nos débats, la réponse est jamais… sauf exceptions. Nul ne peut dire en effet si des circonstances exceptionnelles ne pousseront pas MSF un jour à abandonner temporairement son rôle humanitaire et à entrer de plein pied dans le débat politique pour exiger l’usage de la force. A ce titre, la décision de MSF en juin 1994 de qualifier les massacres au Rwanda de génocide et d’appeler à une intervention militaire immédiate contre les auteurs du génocide – et non à une force neutre pour protéger les civils – doit être vue comme l’exception qui confirme la règle.

Mais une chose est sûre, quiconque appelle aux armes doit expliciter ses intentions : la guerre certes, mais contre qui, avec qui, à quel prix, pour quelle politique… et pourquoi ici plutôt qu’ailleurs. Les organisations humanitaires qui réclament régulièrement l’envoi de troupes au nom de la R2P répondent rarement à ces questions pas plus qu’elles ne précisent quel ordre politique la guerre est censé faire advenir et en quoi il serait plus à même de garantir la sécurité des populations. Lorsqu’en décembre 2008, huit ONG parmi lesquelles les HRW, Oxfam, Caritas-France et CARE appellent l’Union européenne à remplir sa «responsabilité de protéger» en usant de sa «capacité militaire et opérationnelle» pour «déployer une force qui pourrait dès aujourd’hui protéger efficacement les populations» dans l’est de la République Démocratique du Congo, elles ne stipulent pas comment : doivent-elle pacifier l’intégralité du Congo oriental et les mettre sous tutelle internationale pour le compte de l’ONU ? Renforcer les troupes gouvernementales dans leur lutte contre les rebelles ? Mettre un terme aux ingérences des pays voisins, l’Ouganda et le Rwanda ? Toutes ces questions sont ignorées au nom de l’urgence humanitaire, le déploiement de troupes internationales étant supposé en lui-même instaurer l’ordre et la sécurité… Et quand Oxfam par exemple, déplore que l’envoi de troupes des Nations unies au Tchad se révèle incapable de garantir la sécurité des civils, c’est pour exiger plus de troupes encore sans s’interroger sur les raisons de leur échec ni sur la politique et la stratégie qu’elles doivent mettre en œuvre.

Soulignons pour conclure que le débat sur l’opportunité de déclencher une guerre juste ne peut être tranché par l’application d’une norme ou d’une règle de droit formel – pas plus pour MSF que pour les partisans de la R2P. Il serait particulièrement absurde de définir un seuil de violence contre les civils dont le franchissement ouvrirait la voie à une intervention armée. Car interdire les tueries et les déportations à partir d’un certain seuil, c’est les autoriser en deçà.

Buttant sur cette aporie, la R2P ne peut-être qu’une théorie de la guerre juste aussi vague et subjective que le droit d’ingérence humanitaire. La référence aux crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et nettoyage ethnique n’est pas d’un grand secours pour définir les conditions du recours à la force. C’est ce que reconnaît lui-même Gareth Evans dans son ouvrage de référence sur la responsabilité de protéger : «l’éventail des conduites relevant de crimes de guerre ou de crimes contre l’humanité est extrêmement large», la notion de «nettoyage ethnique» n’a aucune définition légale formelle , quant à celle de «génocide», son usage fait l’objet de nombreuses controverses comme au Soudan.

Craignant les arguties juridiques qui pourraient faire le jeu des pouvoirs criminels Gareth Evans propose donc d’oublier les catégories définissant le champ de la R2P et de s’en tenir aux situations caractérisées par des «crimes de masse atroces» (mass atrocity crimes) – autrement dit d’en appeler à la morale. Il précise par ailleurs qu’il n’est pas nécessaire que des atrocités aient déjà eu lieu ni d’avoir épuisé toutes les options diplomatiques pour passer à l’action militaire. Il suffit d’avoir «la preuve que des tueries ou des nettoyages ethniques à grande échelle sont probables» et «des raisons valables de penser qu’en toutes circonstances, des mesures moins extrêmes [que la guerre] ne marcheraient pas.» En définitive, conclue-t-il, le choix des pays où l’usage de la violence s’impose relève de «jugements non quantifiables et subjectifs.» Afin d’établir une liste de pays prioritaires, il suggère de s’en remettre aux experts de l’International Crisis Group dont il fut le président.

Existe-t-il un conflit au monde où les civils sont à l’abri de tueries, de viols et de déplacements forcés ? De toute évidence, non et depuis longtemps… La R2P se présente donc comme une doctrine de la guerre préventive applicable à tous les pays en conflits ou susceptibles d’y sombrer, dès lors qu’ils remplissent les critères «subjectifs et non quantifiables» définis par celui qui l’invoque. C’est pourquoi elle est ouverte à toutes les interprétations. Si elle permet à Gareth Evans de militer pour un gouvernement du monde par les experts et les philosophes – habilités à désigner à qui les démocraties libérales doivent déclarer la guerre – elle permet également aux Etats d’énoncer leurs préférences politiques dans un langage moral universel. C’est ainsi que le gouvernement du Sri Lanka a défendu la guerre totale contre la guérilla séparatiste des Tigres tamouls comme la plus «vaste opération de secours humanitaire au monde» et l’accomplissement le plus abouti de la «responsabilité de protéger». De même le président Russe a justifié l’intervention de ses troupes en Ossétie du Sud comme la «seule possibilité de sauver des vies» face à un pouvoir «ayant opté pour le génocide afin d’accomplir ses objectifs politiques.» A l’occasion de son premier discours devant le Conseil de sécurité le 29 janvier 2009, la nouvelle ambassadrice des Etats-Unis à l’ONU a clairement apporté son soutien à la R2P, affirmant que «la communauté internationale a la responsabilité de protéger les populations civiles des violations du droit international humanitaire lorsque les Etats refusent ou sont incapables de le faire», quitte à agir «de manière précoce et décisive». Cette responsabilité, a-t-elle précisé, doit notamment s’exercer en Afghanistan, où «les forces Taliban emploient délibérément des tactiques destinées à augmenter le nombre de morts civiles innocentes», et à Gaza où des «violations du droit international humanitaire ont été perpétrés par le Hamas» et où de «nombreuses allégations ont été émises à l’encontre d’Israël, dont certaines cherchent délibérément à enflammer [la situation]».

On comprend dans ces conditions la résistance des pays du Sud à la légalisation de la R2P. Comment pourraient-ils soutenir une norme aussi vague autorisant les cinq membres permanents du Conseil de sécurité à décider quel pays peut être envahi et occupé pour protéger des innocents, alors même que l’intégrité territoriale de ces puissances «protectrices» est farouchement défendue par la menace d’un Holocauste nucléaire – crime contre l’humanité s’il en est ? L’exercice de la R2P étant condamné à épouser les rapports de forces et de domination qui structurent la scène internationale, la légaliser ne reviendrait rien moins qu’à légaliser une nouvelle forme d’impérialisme – raison supplémentaire pour MSF de s’en distancier.

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ONG et corruption : le nouveau paradigme de la transparence ?

Posté par Jérôme Larché le 2 septembre 2010

      Phénomène global aux prismes multiples et aux conséquences locales significatives, la corruption – et la transparence – doivent faire partie désormais du champ de réflexion et d’action des acteurs humanitaires. Lors du tsunami meurtrier de 2004, des incidents de corruption et un manque de transparence de certaines ONG ont été portées à l’attention du grand public. Problématique sensible et encore tabou pour nombre d’ONG, il n’en reste pas moins nécessaire de mieux définir ce que recouvre la notion de corruption, d’évaluer son importance réelle, et mieux comprendre les conditions qui la favorisent.

De façon parallèle, il convient également d’identifier les mesures à mettre en place – ou à renforcer – pour la prévenir au mieux, même sur des terrains difficiles (dans des contextes de conflits armés, de post-conflit, ou dans des pays déjà ancrés dans des pratiques de corruption). En effet, il existe un devoir de redevabilité («accountability») des ONG – envers les bénéficiaires tout d’abord, mais aussi envers les potentiels bailleurs -, visant à prévenir une perte d’efficacité opérationnelle (par détournement de matériel ou de médicaments par exemple) et d’intégrité dans la gestion financière de ces projets.

La possible perte de crédibilité et d’image, tant vis-à-vis de l’opinion publique que des partenaires, est aussi un facteur essentiel qui doit inciter les ONG à agir de façon proactive. Il conviendra néanmoins de réfléchir aussi au piège moralisateur de ce nouveau paradigme de la transparence, dont les écueils potentiels (perte d’efficacité opérationnelle dans certains contextes, instrumentalisation, labellisation…) sont réels.

Quelles définitions pour la corruption ?

Comme l’a défini Transparency International (TI), la corruption correspond à «l’abus de pouvoir ou de position à des fins de gains privés». De cette manière, la corruption active –corrompre- ou passive –se laisser corrompre-, tout comme le détournement, sont pris en considération. La quantification exacte des problèmes de corruption ou de manque de transparence dans le secteur de l’aide humanitaire sont par essence difficiles à déterminer mais très probablement sans commune mesure avec ce qui a pu être observé dans le secteur commercial privé.

Tout en gardant la même définition, une autre typologie des phénomènes de corruption peut être envisagée, prenant en compte les sources d’où émanent ces risques de corruption. On peut distinguer tout d’abord la corruption «contextuelle», liée au milieu dans laquelle se fait l’intervention (régimes, administrations, polices corrompues), puis la corruption «systémique» en rapport avec le fonctionnement complexe du système humanitaire actuel (nombreux acteurs en interrelation et interdépendance), et enfin la corruption «intra-organisationnelle», liés aux contraintes inhérentes à chaque ONG (ressources humaines, stratégies de prévention active des risques de corruption, procédures de contrôles au siège comme sur le terrain).

Plus opérationnelle, cette typologie a le mérite d’opérer une certaine hiérarchisation et d’identifier la marge de manœuvre réelle des ONG face à ces risques. Ainsi, si l’éradication de la corruption «contextuelle» par une ONG parait très peu probable, il n’en va pas de même pour celle concernant les mesures internes à prendre au sein de chaque organisation. Les actions à envisager pour lutter contre les risques de corruption peuvent donc aller de la promotion de la transparence par le biais de la société civile (contextuel), à un système efficient d’échanges d’informations (systémique) et à la formation des équipes de terrain à cette problématique (intra-organisationnel).

Un certain nombre de facteurs prédisposant aux pratiques de corruption ont pu être identifiés. Outre le contexte d’urgence, il s’agit des incertitudes liées au manque, voire à l’impossibilité, de planification, du nombre d’acteurs humanitaires présents, et des volumes financiers en jeu. Mais il apparait évident aujourd’hui que le cadre même dans lequel le système humanitaire international s’est développé des dernières années (croissance exponentielle du nombre d’ONG, sur-médiatisation des crises, et l’accroissement du «business humanitaire») a renforcé ces prédispositions. Comme l’a souligné Nicolas Stockton, directeur de l’ «Humanitarian Accountability Partnership-International» (HAPI), l’absence de la moindre irrégularité financière, constatée suite à un audit portant sur un montant de 220 millions de livres sterling pour des projets au Kosovo rassemblant 44 organisations différentes et 217 contrats, peut donc laisser perplexe !

Enfin, comme l’attestent de nombreux rapports (TI, OCDE, Banque mondiale) et l’actualité récente, de nombreuses entreprises de pays dits-développés, et pas seulement les pays en voie de développement, ont de telles pratiques. Il s’agit donc d’un phénomène globalisé, favorisé par les dérives de l’économie financière, et contre lequel il faut se prémunir d’un dangereux «ethnocentrisme occidental».

Risque de corruption et aide humanitaire : un nouveau dilemme ?

Depuis 20 ans, la sphère humanitaire s’est particulièrement développée avec une croissance exponentielle du nombre d’ONG, en France (40800 répertoriées à ce jour) comme ailleurs. En 2005, on estimait que l’ensemble des actions humanitaires au niveau mondial avaient mobilisé des sommes de l’ordre de 17 milliards d’euros. Certaines ONG, essentiellement nord-américaines et européennes, devenues transnationales, ont des budgets très importants, allant de quelques centaines de millions d’euros (Médecins du Monde, Action contre la Faim, Médecins sans Frontières) jusqu’à plusieurs milliard de dollars (World Vision International).

En moyenne, 40% du budget des ONG françaises proviennent de financement publiques et 60% de financements privés. Ainsi, fortement dépendantes de la générosité du public pour leurs dons privés, garantie aussi d’une réelle indépendance financière et politique, les ONG sont parfois réticentes à communiquer sur ce thème, de peur que cela n’engendre une mauvaise publicité et, en conséquence, une perte de financement.

Au-delà du thème de la corruption, la question du dilemme est centrale pour les humanitaires car elle renvoie à la dialectique permanente de l’intention de leur action et de l’impact (positif ou non) qu’elle génère sur son environnement. Le «primum non nocere» et la balance risque / bénéfice, évalués avant tout acte médical par le médecin qui l‘accomplit, devraient voir leur champ d’utilisation élargi à la probabilité de détournement de l’aide (ou d’autres formes de corruption), et donc mieux pris en compte par les ONG.

Il convient néanmoins de rappeler que l’ «ADN» des ONG, leur mandat – notamment dans les situations de conflits, de catastrophes socio-naturelles, ou d’urgences complexes – est d’accéder aux populations. En impliquant ces dernières d’emblée dans les actions, il s’agit dans un premier temps de pallier les urgences vitales puis de les accompagner dans la reconstruction. Ainsi, il y a plus de 20 ans, lorsque les équipes de MDM ont fait le choix de passer clandestinement la frontière pakistano-afghane pour aider les populations afghanes, ces questions se posaient déjà… La réalité «vécue» actuelle des équipes de terrain face à des hommes en armes lors des passages de check-points, seuls moyens parfois pour accéder aux populations vulnérables et répondre à leurs besoins, se pose dans les mêmes termes.

En conséquence, des humanitaires peuvent se retrouver dans une situation où l’aboutissement de l’aide est mis en question par une demande illicite d’indemnisation financière (ou en nature). Si l’objectif prioritaire est de sauver des vies, le dilemme peut être partiellement résolu au profit de l’aboutissement rapide de l’aide. Ce nouveau «dilemme humanitaire» ne peut souffrir d’une attitude manichéenne et doit donc trouver des réponses pragmatiques, au cas par cas, sans pour cela gommer le questionnement moral et éthique que ces situations induisent.

Néanmoins, les humanitaires ne peuvent pas ignorer les conséquences potentielles de ces pratiques, notamment dans les conflits armés. Qu’il s’agisse du renforcement possible d’une économie de guerre (vol ou détournement de l’aide par les belligérants), d’une recrudescence de tensions ethniques (répartition de l’aide), d’un affaiblissement de l’économie locale (effet «pervers» de l’aide alimentaire), ou d’une prédation de l’aide par des seigneurs de guerre, les ONG ont un devoir de responsabilité pour décider, ou non, de poursuivre leurs actions.

Si chaque situation particulière doit trouver une solution contextualisée, il parait possible que les ONG puissent s’engager à la fois dans une défense réaffirmée des principes de l’action humanitaire (humanité, impartialité, indépendance et neutralité opérationnelle), et dans la prévention et l’atténuation («mitigation») des risques de corruption, dans un souci de transparence renforcée, envers les bénéficiaires, mais aussi les donateurs privés et les bailleurs de fond.

Un sujet encore tabou en France ?

En France comme ailleurs, la mise à jour d’un cas de corruption au sein d’une ONG est perçue par beaucoup comme un risque majeur avec des conséquences irréversibles pour les acteurs humanitaires et leurs activités, pouvant provoquer une remise en cause de leur crédibilité et de leur notoriété (auprès des médias notamment), ainsi qu’une réduction significative de leurs ressources.

Pour ouvrir le débat sur ces problématiques et promouvoir des mesures anticipatoires, Médecins du Monde a mené en 2008 une étude auprès des 17 plus grosses ONG françaises, visant à les interroger sur leur perception des phénomènes de corruption, la façon dont elles estimaient les terrains et situations à risques, et les mesures prises pour minimiser et prévenir ces risques. De façon surprenante mais traduisant le caractère encore tabou de cette problématique, 65% des ONG contactées ont refusé de participer à cette enquête strictement anonyme. Les ONG ayant accepté de participé ont reconnu dans 75% des cas que la corruption faisait partie des enjeux opérationnels importants de l’aide humanitaire, et que les situations d’urgences, comme le tsunami en 2004, constituaient des situations particulièrement exposantes.

Il est toutefois important de rappeler que la plupart des contextes d’urgence se déroulent dans des pays où la corruption est déjà prégnante, 86% des personnes interrogées estimant que la corruption est d’abord d’origine contextuelle. Comme l’avait déjà démontré TI, cette enquête a confirmé que les domaines les plus exposés dans la logistique opérationnelle humanitaire sont ceux de l’achat et de la distribution de médicaments, de consommables, du fret de marchandises et les travaux de rénovation et de construction. Enfin, il semble que plus de 50% des personnes interrogées aient été témoins ou objet d’offres illicites.

Il convient donc que les ONG soient lucides sur les questions de gouvernance des pays dans lesquels ils interviennent – en s’aidant par exemple des documents produits régulièrement par l’OCDE ou TI-, mais aussi sur les facteurs de risques de corruption induits par leurs actions, et ce pour mieux les contrôler, les atténuer, voire les éradiquer. Certaines ONG, notamment suédoises, ont choisi l’affichage public des résultats de leurs cas de corruption mais aussi des politiques anti-corruption qu’elles mettent en œuvre. Même si cela relève aussi de choix qui sont plus «culturels» et qui ne préjugent pas de l’engagement réel des autres ONG –notamment françaises- sur cette problématique, cette visibilité a le mérite de la clarté.

Les ONG humanitaires : sans frontières mais pas sans contrôles !

Au niveau international, TI vient de finaliser un guide pratique permettant d’identifier les «maillons faibles» dans les dispositifs humanitaires, afin d’améliorer la prise de conscience mais aussi de prévenir, autant que faire se peut, les pratiques de corruption, qu’elles soient liés à l’acquisition de matériel, aux questions de ressources humaines, de gestion des fonds, ou de la distribution (médicaments, nourriture,…). Une place importante est également faite à la surveillance et à l’évaluation de ces mesures. Plusieurs ONG, notamment anglo-saxonnes, ont participé à l’élaboration de ce document, plus technique que politique. Depuis 2003, un consortium inter-ONG l’ «Humanitarian Accountability Partnership-International», est chargée de veiller à ce que l’action humanitaire soit comptable de ses actions envers les populations bénéficiaires.

La communauté des ONG humanitaires françaises n’a pas attendu les secousses médiatiques qui ont suivi le catastrophique tsunami en Asie du Sud-est pour mettre en place des mécanismes d’alertes et de contrôle (internes comme externes) concernant les questions de transparence et de lutte contre la corruption. Sur le plan externe, la plateforme des ONG françaises –Coordination Sud- travaille au sein de sa Commission «Ethique et Transparence» à la rédaction d’une charte de bonnes pratiques engageant l’ensemble de ses membres. Dans le même esprit, la plupart des «grosses» ONG françaises sont membres du Comité de la Charte, organisme indépendant dont le but est de promouvoir la transparence et la rigueur de la gestion pour permettre le «don en confiance».

De plus, chaque association ayant recours de façon significative à la générosité du public est tenue de faire certifier ses résultats chaque année par un commissaire aux comptes, et de nombreux audits externes (plusieurs dizaines par an) sont réalisées au sein de chaque ONG, par les bailleurs (EUROPAID, ECHO etc.) comme par la Cour des Comptes. En interne, en plus des messages à visée pédagogiques délivrés en amont des programmes, des mécanismes de contrôle – visant à vérifier et croiser la validité des informations fournies par les terrains – existent déjà.

Conclusion

Au-delà de la responsabilité de chacun, le système humanitaire contemporain est devenu, de part sa globalisation-fragmentation, son interdépendance, et la transversalité des contraintes qu’il affronte, un méta système que l’on peut qualifier d’«Humanitaire complexe». Les problématiques de gouvernance et de transparence sont au cœur de la légitimité des ONG, et l’enjeu aujourd’hui est donc d’ouvrir pleinement le débat sur les risques de corruption auxquelles elles font face, et dont elles sont plus souvent victimes qu’actrices, sans mettre en danger leur action auprès des bénéficiaires.

Un travail commun avec des associations comme Transparency International, mais aussi d’autres partenaires, institutionnels (OCDE, bailleurs de fonds) ou non (donateurs privés), est donc indispensable pour renforcer et afficher des stratégies opérationnelles efficaces dans la lutte contre la corruption. Un des enseignements de l’étude de MDM, confirmé dans le rapport récent de TI, est qu’il est primordial d’affiner les stratégies d’intervention (cadre logique précis, bonne connaissance du terrain, formation des équipes aux risques de corruption, systèmes d’alerte guidés par des indicateurs,…).

Par ailleurs, une implication communautaire renforcée dans l’élaboration, la réalisation et l’évaluation des programmes sur le terrain, améliore l’adhésion des populations et a montré son efficacité dans la lutte contre les phénomènes de corruption et dans la promotion d’une meilleure gouvernance locale. Enfin, l’attitude proactive et sans complexe des ONG sur cette problématique limitera sans doute les dérives d’instrumentalisation de la transparence, comme celle de la Fondation Prometheus à l’agenda trouble, et freinera peut-être la volonté de certains d’instaurer une labellisation des ONG, dont l’objectif est plus d’instaurer un contrôle politique sur des associations parfois dérangeantes que de répondre aux vraies priorités et aux besoins des populations.

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Le rapport sur « l’action humanitaire dans les situations de crise et de post-crise » à l’intention de Bernard Kouchner

Posté par Jérôme Larché le 29 juin 2010

     Ca y est, l’embargo sur le rapport « Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et de post-crise », rédigé par Benoit Miribel et Alain Boinet, vient d’être levé.

Destiné à faire le point sur les capacités des organisations humanitaires françaises, sur leur rapport à l’Etat, et sur les nouveaux enjeux humanitaires, il propose un certain nombre de propositions concrètes, dont je vous propose de prendre connaissance et de débattre.

Le rapport sur analysesetpropositionssurlactionhumanitairedansles.pdf

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Humanitaires, éthique et principes de l’action humanitaire

Posté par Jérôme Larché le 10 juin 2010

Ethique et principes fondamentaux de l’action humanitaire 

Comme souvent dans des situations difficiles, une des solutions consiste à revenir aux fondamentaux, à ce qui fait sens, surtout lorsque le cadre lui-même dans lequel s’inscrit la problématique est remis en cause. L’action humanitaire moderne, au-delà de la nécessité (et de l’obligation) de s’adapter aux nouveaux contextes, doit également réaffirmer son identité en interrogeant ses « basiques ». En effet, ne parle t’on pas  aussi bien d’humanitaire que d’action humanitaire ? Si le substantif a pu supplanter, ou au moins, devenir le corollaire de l’adjectif, c’est qu’il y a justement plus que de l’action dans l’humanitaire. Revenir sur les principes humanitaires et essayer d’en dégager une lecture critique, c’est aussi s’interroger  sur ce qu’il y a avant l’action.  La motivation, le sens et la signification préalables donnés au geste à venir paraissent ainsi primordiaux, sauf si l’on estime, comme dans la tradition réaliste, que « la fin justifie les moyens ». Il existe donc une éthique humanitaire à redéfinir, ou en tous les cas, à remettre en valeur tant les valeurs sur lesquelles nous fondons nos actions peuvent être remises en cause. Si la philosophie a souvent fait le lien entre éthique et humanité, serait-ce parce que cette situation où chacun se retrouve seul face à sa propre conscience est indiciblement liée à notre propre condition d’humanité, ce lien fort qui lie tous les êtres humains ? Au-delà du raisonnement philosophique abstrait, la (les) réalité(s) vécue(s) sur le terrain nous enseignent que des choix cruciaux relèvent de décisions individuelles qui nécessitent un travail sur soi, indépendamment des cadres moraux ou juridiques « externes ». La complexité grandissante des terrains dans lesquels s’inscrivent les acteurs humanitaires (la terminologie « terrain humanitaire » me paraissant inappropriée car réduisant de facto l’ouverture de ces terrains à d’autres acteurs, et en premier lieu aux populations elles-mêmes) et la nécessité d’en saisir les clefs de lectures historiques, géographiques, anthropo-sociologiques, économiques et politiques, rend aujourd’hui l’application –voire même la justification- de lois « universelles » très délicates.  Aristote a lui-même décrit comme complémentaires ce que l’on pourrait qualifier d’éthique individuelle et collective. Au-delà de la tentation très humaine de codifier et de réguler ce qui relève de la complexité, il y a quand même nécessité de définir des standards moraux qui, selon leur caractère participatif ou coercitif, s’appelleront chartes (voire  codes de conduites) ou lois. Toutefois, toute volonté de définir l’éthique sera liée à une subjectivité (qu’il ne faut pas confondre avec le relativisme culturel, notion très pratique pour ne pas faire de choix moraux !) dépendante de nos représentations, dont la valeur universelle est par conséquence remise en cause. Ainsi la question de l’éthique renvoie t’elle inexorablement à celle de l’intention mais aussi à celle de la responsabilité, aussi bien individuelle que collective. Comment cette éthique de l’action et de la responsabilité, d’abord liée à chaque individu, peut-elle être intégrée au sein d’un groupe d’individus tous différents, et devenir une éthique organisationnelle ? La fonction de cette dernière est importante à considérer en termes d’utilisation au sein de chaque organisation. A-t-elle une fonction utilitariste, opérationnelle, censée répondre à des problèmes concrets du terrain, ou ne sert-elle pas justement à définir par anticipation le cadre des valeurs et « l’esprit »  dans lesquels va fonctionner le groupe ? Ainsi, l’éthique humanitaire apparait dans un champ qui est plus celui de la signification des problématiques que dans la résolution de celles-ci. Elle permet également d’éviter l’écueil de « l’approche flexible », diluant la responsabilité collective d’une organisation aux seuls choix individuels de ses membres. C’est pour cela que la clarification et l’énonciation des principes, comme ceux caractérisant aujourd’hui l’action humanitaire, revêtent de l’importance. Adoptés et défendus par les dits « puristes » de l’humanitaire, ils sont justement battus en brèche par tous ceux qui considèrent que la « fin » humanitaire justifient tous les « moyens », humanitaires ou non. Au regard des nombreux acteurs qui revendiquent aujourd’hui l’appellation humanitaire, s’agissant d’Etats ou de sociétés privées, il ne s’agit pas de définir les « bons » et les « mauvais » humanitaires. Il s’agit plutôt, dans une considération détachée de toute volonté moralisante, de déterminer ceux qui respectent ou non les principes de l’humanitaire. Le respect sémantique est ici crucial car la force intrinsèque du discours humanitaire, selon qu’il est approprié ou non,  génère conviction ou confusion dans la réalité opérationnelle. Encore une fois, l’intention –et les principes qui la guident- sous-tendant l’action apparaissent fortement discriminants pour distinguer les acteurs « humanitaires », des acteurs fournissant une assistance de quelque nature que ce soit (médicale, logistique, informationnelle,…). Plus inquiétante est la propension de certains « spécialistes » de l’humanitaire à ne plus opérer cette distinction, dans une sorte d’attitude politiquement correcte, en phase avec le discours souvent dominant des Etats. Les organisations non gouvernementales (ONG) ont donc la tâche de défendre les principes de l’action humanitaire que nous allons détailler. Il s’agira également de les prioriser et de permettre leur translation opérationnelle, en bref de les concrétiser pour les rendre visibles et lisibles sur les situations dans lesquelles elles interviennent ou elles sont sollicitées. Le cœur de l’action humanitaire est supposé être rattaché à trois principes fondamentaux, qui sont l’humanité, l’impartialité et l’indépendance. Le principe d’humanité renvoie immédiatement à l’altérité et à cette conscience humaine qui, empreinte d’empathie pour la souffrance de l’autre, guide le geste de solidarité. Retrouvé dans de nombreuses traditions religieuses (islamique ou judéo-chrétienne), ce principe porte également en lui cette capacité ambivalente et paradoxale de l’Homme à reconstruire ce qu’il met tant d’énergie à détruire. Respecter le principe d’humanité, c’est aussi travailler en respectant la dignité des autres, de l’ « Autre ». Le principe d’impartialité, quant à lui, est là pour affirmer que la réponse humanitaire est une réponse adaptée aux besoins exprimés ou constatés par les populations qui en bénéficieront. Elle est indépendante de toute autre considération, notamment idéologique ou partisane. L’impartialité renforce le droit des victimes et suppose une absence d’instrumentalisation quelconque. Le troisième principe majeur de l’humanitaire est l’indépendance. Cette dernière est évocatrice de liberté, qu’elle soit dans l’initiative, les moyens utilisés, et l’action entreprise. La recherche d’indépendance est aussi source de tensions intrinsèques à toute ONG, dans sa dimension opérationnelle, politique et symbolique. Concrètement, il s’agit de rechercher la moins mauvaise des options et le compromis acceptable. Comme le disait fort justement Camus dans « l’Homme révolté », « la vertu toute pure est meurtrière ». Ainsi donc, la problématique de ce dernier principe n’est-elle pas de rechercher les meilleures indépendances, plutôt qu’une indépendance totale ? Hormis ces trois principes fondamentaux, on peut citer d’autres principes qui ont également leur importance comme l’universalité, l’engagement, la responsabilité, ou la transparence mais dont certains, comme la neutralité, font débat au sein même de la communauté humanitaire. 

   La neutralité est-elle un principe critiquable ? 

La neutralité n’est pas un principe secondaire de l’action humanitaire mais un principe important, sujet à discussion pour les uns et intouchable pour les autres. Historiquement, l’humanitaire moderne est né au lendemain de la bataille de Solférino, imposé intelligemment par le suisse Henri Dunant qui a introduit, avec l’aide des femmes du village de Castiglione, les notions importantes d’impartialité et de neutralité, et qui a su mobiliser les sociétés civiles pour faire changer l’attitude des gouvernements. Permettant une acceptation par l’ensemble des belligérants, mais conditionnée par un silence sur ce qui se passait, le Comité International pour la Croix-Rouge et les sociétés Croix-Rouge et Croissant-Rouge en ont fait une régle d’or. En 1968, des médecins travaillant pour le CICR au Biafra décident de rompre le pacte de silence, et sont à l’origine de la création de MSF. 40 ans plus tard, l’ironie de l’histoire fait de MSF une des ONG défendant le plus ardemment l’importance de la neutralité, presqu’autant que le CICR. La neutralité signifiant ne prendre le parti de personne mais rester dans une position « extérieure », notamment lorsqu’il s’agit d’un conflit. 

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L’ « humanitaire complexe » : une opportunité pour penser les enjeux différemment?

Posté par Jérôme Larché le 9 juin 2010

A tort ou à raison, la perception sur les acteurs humanitaires occidentaux s’est altérée en quelques années, substituant un état de quasi « immunité morale » à celui de cibles occasionnelles faciles et de réceptacle à la critique. La pléthore actuelle d’ONG a encore accentué la fragmentation et l’hétérogénéité de cette « classe » sociale[1], dévoilant ses impairs, comme ce fut le cas en 2007 au Tchad, avec l’affaire politico-humanitaire de l’Arche de Zoé. Après avoir dressé un rapide état des lieux de l’humanitaire contemporain, il s’agira de montrer comment le paradigme de la complexité[2], associé à une méthodologie de « systémique sociale » peut nous aider à approfondir notre réflexion et améliorer  nos pratiques parfois contestables, et rappeler surtout la nécessité  du rapport à l’« Autre ». 

  

Un « sans-frontiérisme » à bout de souffle 

Le sans-frontiérisme, acte fondateur des « french doctors », et son prolongement idéologique, le « devoir d’ingérence », ont montré leurs potentialités, mais aussi leurs limites lorsqu’ils servent de prétexte aux guerres « justes »[3]. Ils ont également occulté la place réelle qu’occupent aujourd’hui les ONG confessionnelles, islamiques comme évangéliques, sur les terrains d’intervention. Des acteurs, comme les militaires (d’Etat ou privés)[4] et les entreprises, sont également présents, et notre positionnement à leur égard manque parfois de cohérence et de lisibilité. Ce nouvel « environnement » nécessite un décryptage à l’aide d’outils inhabituels pour l’ «  homo humanitarius » (géopolitique, sociologie, démographie, urbanisme, anthropologie…) et impose une attitude privilégiant plutôt le pragmatisme à l’idéologie. La fragmentation des contextes auxquels nous sommes désormais confrontés s’est paradoxalement opérée dans une période de globalisation culturelle et économique qui, au lieu d’entraîner une mondialisation des valeurs, a puissamment révélé la diversité et l’hétérogénéité d’un monde polymorphe. Aujourd’hui, le véritable défi de l’ensemble des acteurs humanitaires est d’opérer simultanément une reconquête identitaire avec une stratégie d’ouverture et d’intelligence collective,  quitte à casser le mythe et à dépasser les cadres préétablis. En acceptant de révéler leur part d’ombre et leurs incertitudes, les organisations humanitaires s’inscriraient dans l’engagement d’une réflexion susceptible de modifier certaines pratiques, signe d’une réelle maturité politique. 

  

L’apport de la théorie des systèmes à l’humanitaire contemporain 

Faire de l’humanitaire signifie remettre l’humain au centre des préoccupations, et assumer que cette altérité renforce notre condition d’humanité. Toutefois, si les principes éthiques de l’action humanitaire (humanité,  impartialité et indépendance) ne changent pas, les modalités de sa mise en œuvre ont évolué, et continueront de la faire avec les contextes et les sociétés. Les problématiques auxquelles nous sommes désormais confrontés, mais aussi celles que nous engendrons, sont autant de mécaniques complexes qu’il faut démonter pour pouvoir les comprendre. Sommes-nous « outillés » pour cela et avons-nous choisi la bonne méthode? 

La déconstruction/reconstruction des problématiques humanitaires ne peut pas être exhaustive et encore moins répondre à toutes les questions posées, mais entend démontrer l’enchevêtrement de celles-ci, dans un monde en sursis environnemental et où l’homme, dans la pure tradition « hobbesienne »,  reste le prédateur majeur. 

Appartenant plutôt aux sciences humaines, discipline transversale dédiée à la compréhension de l’Homme dans sa production sociale et symbolique, la reconnaissance universitaire de l’humanitaire contemporain doit aller de pair avec une « re-connaissance » de son cadre général qui, comme le monde entier, s’est globalisé et singulièrement complexifié dans ses interdépendances locales. 

Pour analyser correctement cet humanitaire renouvelé, passé du champ de batailles au champ social, la méthodologie analytique a montré un certain intérêt mais également ses limites. En effet, l’analyse linéaire qui en découle, fondée sur les cas analogues et les précédents historiques[5], ne permet pas de rendre compte de la dynamique des changements en cours. C’est pourquoi une méthode empruntant à la « théorie des systèmes »[6], permettrait probablement de mieux saisir le tout dans ses parties et les parties du tout. Sans tomber dans les travers d’un modèle holistique qui expliquerait uniquement le tout, et à la différence d’un modèle analytique décomposant les enjeux dans une logique disjonctive et « mutilante », le modèle systémique vise aussi à l’émergence de problématiques originales afin d’orienter de façon prospective, si l’on prend l’exemple de l’action humanitaire,  les politiques stratégiques des organisations humanitaires. Tout en privilégiant la connaissance des interactions et des relations des composants entre eux, plutôt que les composants eux-mêmes, la démarche systémique peut également aboutir à la rupture de certains cadres conventionnels figés, dans un effort de multidisciplinarité  voire d’« indisciplinarité »  intellectuelles[7]

  

Les prémices de l’ « humanitaire complexe » 

Il paraît donc intéressant d’appliquer la « théorie générale des systèmes » à l’humanitaire, comme cela a pu être fait dans les domaines militaire et des relations internationales. Le méta-système de l’humanitaire contemporain peut ainsi être analysé comme différents sous-systèmes en interrelation qui se régulent par des boucles de rétroactions, entraînant de nouveaux équilibres et une évolution permanente du paradigme humanitaire. Cette capacité de transformation réciproque nécessite toutefois un certain degré d’ouverture, suffisant pour laisser des influences agir, tout en préservant l’intégrité du système. 

Le concept de l’ « humanitaire complexe » a également pour objectif, au-delà de la réflexion et de la méthode, d’infléchir les pratiques des uns et des autres. Il s’agit en effet de reconnaître l’impossibilité pour l’ensemble des acteurs (humanitaires, bénéficiaires, et acteurs de l’ « environnement » humanitaire[8]) de détenir une compréhension totale des situations intriquées auxquelles ils sont collectivement confrontés, et de tendre à transformer cette connaissance partielle en une volonté de savoir partagé et d’actions adaptées à chaque contexte. Aujourd’hui, deux domaines de l’humanitaire contemporain se prêtent particulièrement bien à une analyse par le prisme de la complexité. D’une part, la place des humanitaires dans les camps de déplacés et de réfugiés. En effet, dans ces camps qui ne cessent de croître lors de conflits armés ou de catastrophes naturelles, et où les besoins biologiques semblent annihiler tous les autres, « l’homme citoyen »[9] devient, dans la lingua humanitaria, un « déplacé » ou un « réfugié ». D’autre part, le sujet sensible des enjeux de sécurité, aux nombreux déterminants, préfigurant déjà un rétrécissement de l’espace humanitaire physique comme symbolique, et qui signifie de facto une restriction inacceptable de l’accès aux populations civiles les plus vulnérables[10]. Ces deux thématiques, illustrées sur de nombreux terrains (Somalie, Darfour, République Démocratique du Congo, Irak, Afghanistan, Sri Lanka, Palestine,…), témoignent des interdépendances – voulues ou non – qui associent les acteurs présents, nationaux comme internationaux, ainsi que leurs dérives parfois guidées par des objectifs extra-humanitaires (approches intégrées, intérêts commerciaux, …). 

Cet « humanitaire complexe » pose donc plus de questions qu’il n’amène de réponses, mais rend compte d’une nécessaire mise en tension de l’ensemble des acteurs (du Nord comme du Sud) plutôt que la recherche à tout prix d’une intégration de ces derniers. Enfin, cette tentative de définir aujourd’hui un « humanitaire complexe » s’intègre plus largement dans le champ de l’anthropolitique[11], c’est-à-dire l’ambition de comprendre le monde qui a émergé ces dernières décennies, et ce à l’aide – à défaut d’une grande théorie sociale unificatrice – d’un désenclavement des disciplines et des hommes qui les possèdent. 

  

Conclusion 

Aurons-nous ainsi l’envie et la capacité de ré-humaniser des pratiques humanitaires de plus en plus technicisées et dépolitisées, de les enrichir de façon plus systématique par l’apport des sciences sociales, et de réduire leur biopouvoir normatif – illustré caricaturalement par les critères de SPHERE[12] – pour tendre vers un peu plus d’humanité ? Le travail d’Edgar Morin nous aidera peut-être à transformer progressivement le  » sentiment de…complexité » qui parfois nous paralyse, en une « conscience de la complexité » permettant une meilleure compréhension des contextes mais un aussi un vrai regard critique sur nos stratégies et nos pratiques, dont certaines sont indéniablement à modifier. 

  

  

  


[1]              J. Siméant, P. Dauvin (Dirs.), ONG et humanitaire, Paris, L’Harmattan, 2004

[2]              E. Morin. Introduction à la pensée complexe, Points, 2005

[3]              F. Weissman (Dir), A l’ombre des guerres justes, Flammarion, 2003

[4]           A. Stoddard et al. The use of private security providers and services in humanitarian operations, HPG n°27, 2008 

[5]              R. Kent. Comment adapter les organisations humanitaires à un « autre futur » ?, Le Banquet n°22, 2005/1

[6]              J.C. Lugan. La systémique sociale, PUF, 2009

[7]              E. Morin. Mon chemin, Fayard, 2008

[8]              Etats, organisations supra- ou interétatiques, bailleurs internationaux, mouvements armés, …

[9]              M. Agier. Gérer les indésirables : des camps de réfugiés au gouvernement humanitaire, Flammarion, 2008

[10]         J. Larché, A. Carle. La sécurité est-elle devenue le nouveau paradigme identitaire des humanitaires ?? , Humanitaire n°16, 2007 

[11]             E. Morin. Introduction à une politique de l’homme, Seuil, 1965

[12]             http://www.sphereproject.org

  

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