ONG et corruption : le nouveau paradigme de la transparence ?

Posté par Jérôme Larché le 2 septembre 2010

      Phénomène global aux prismes multiples et aux conséquences locales significatives, la corruption – et la transparence – doivent faire partie désormais du champ de réflexion et d’action des acteurs humanitaires. Lors du tsunami meurtrier de 2004, des incidents de corruption et un manque de transparence de certaines ONG ont été portées à l’attention du grand public. Problématique sensible et encore tabou pour nombre d’ONG, il n’en reste pas moins nécessaire de mieux définir ce que recouvre la notion de corruption, d’évaluer son importance réelle, et mieux comprendre les conditions qui la favorisent.

De façon parallèle, il convient également d’identifier les mesures à mettre en place – ou à renforcer – pour la prévenir au mieux, même sur des terrains difficiles (dans des contextes de conflits armés, de post-conflit, ou dans des pays déjà ancrés dans des pratiques de corruption). En effet, il existe un devoir de redevabilité («accountability») des ONG – envers les bénéficiaires tout d’abord, mais aussi envers les potentiels bailleurs -, visant à prévenir une perte d’efficacité opérationnelle (par détournement de matériel ou de médicaments par exemple) et d’intégrité dans la gestion financière de ces projets.

La possible perte de crédibilité et d’image, tant vis-à-vis de l’opinion publique que des partenaires, est aussi un facteur essentiel qui doit inciter les ONG à agir de façon proactive. Il conviendra néanmoins de réfléchir aussi au piège moralisateur de ce nouveau paradigme de la transparence, dont les écueils potentiels (perte d’efficacité opérationnelle dans certains contextes, instrumentalisation, labellisation…) sont réels.

Quelles définitions pour la corruption ?

Comme l’a défini Transparency International (TI), la corruption correspond à «l’abus de pouvoir ou de position à des fins de gains privés». De cette manière, la corruption active –corrompre- ou passive –se laisser corrompre-, tout comme le détournement, sont pris en considération. La quantification exacte des problèmes de corruption ou de manque de transparence dans le secteur de l’aide humanitaire sont par essence difficiles à déterminer mais très probablement sans commune mesure avec ce qui a pu être observé dans le secteur commercial privé.

Tout en gardant la même définition, une autre typologie des phénomènes de corruption peut être envisagée, prenant en compte les sources d’où émanent ces risques de corruption. On peut distinguer tout d’abord la corruption «contextuelle», liée au milieu dans laquelle se fait l’intervention (régimes, administrations, polices corrompues), puis la corruption «systémique» en rapport avec le fonctionnement complexe du système humanitaire actuel (nombreux acteurs en interrelation et interdépendance), et enfin la corruption «intra-organisationnelle», liés aux contraintes inhérentes à chaque ONG (ressources humaines, stratégies de prévention active des risques de corruption, procédures de contrôles au siège comme sur le terrain).

Plus opérationnelle, cette typologie a le mérite d’opérer une certaine hiérarchisation et d’identifier la marge de manœuvre réelle des ONG face à ces risques. Ainsi, si l’éradication de la corruption «contextuelle» par une ONG parait très peu probable, il n’en va pas de même pour celle concernant les mesures internes à prendre au sein de chaque organisation. Les actions à envisager pour lutter contre les risques de corruption peuvent donc aller de la promotion de la transparence par le biais de la société civile (contextuel), à un système efficient d’échanges d’informations (systémique) et à la formation des équipes de terrain à cette problématique (intra-organisationnel).

Un certain nombre de facteurs prédisposant aux pratiques de corruption ont pu être identifiés. Outre le contexte d’urgence, il s’agit des incertitudes liées au manque, voire à l’impossibilité, de planification, du nombre d’acteurs humanitaires présents, et des volumes financiers en jeu. Mais il apparait évident aujourd’hui que le cadre même dans lequel le système humanitaire international s’est développé des dernières années (croissance exponentielle du nombre d’ONG, sur-médiatisation des crises, et l’accroissement du «business humanitaire») a renforcé ces prédispositions. Comme l’a souligné Nicolas Stockton, directeur de l’ «Humanitarian Accountability Partnership-International» (HAPI), l’absence de la moindre irrégularité financière, constatée suite à un audit portant sur un montant de 220 millions de livres sterling pour des projets au Kosovo rassemblant 44 organisations différentes et 217 contrats, peut donc laisser perplexe !

Enfin, comme l’attestent de nombreux rapports (TI, OCDE, Banque mondiale) et l’actualité récente, de nombreuses entreprises de pays dits-développés, et pas seulement les pays en voie de développement, ont de telles pratiques. Il s’agit donc d’un phénomène globalisé, favorisé par les dérives de l’économie financière, et contre lequel il faut se prémunir d’un dangereux «ethnocentrisme occidental».

Risque de corruption et aide humanitaire : un nouveau dilemme ?

Depuis 20 ans, la sphère humanitaire s’est particulièrement développée avec une croissance exponentielle du nombre d’ONG, en France (40800 répertoriées à ce jour) comme ailleurs. En 2005, on estimait que l’ensemble des actions humanitaires au niveau mondial avaient mobilisé des sommes de l’ordre de 17 milliards d’euros. Certaines ONG, essentiellement nord-américaines et européennes, devenues transnationales, ont des budgets très importants, allant de quelques centaines de millions d’euros (Médecins du Monde, Action contre la Faim, Médecins sans Frontières) jusqu’à plusieurs milliard de dollars (World Vision International).

En moyenne, 40% du budget des ONG françaises proviennent de financement publiques et 60% de financements privés. Ainsi, fortement dépendantes de la générosité du public pour leurs dons privés, garantie aussi d’une réelle indépendance financière et politique, les ONG sont parfois réticentes à communiquer sur ce thème, de peur que cela n’engendre une mauvaise publicité et, en conséquence, une perte de financement.

Au-delà du thème de la corruption, la question du dilemme est centrale pour les humanitaires car elle renvoie à la dialectique permanente de l’intention de leur action et de l’impact (positif ou non) qu’elle génère sur son environnement. Le «primum non nocere» et la balance risque / bénéfice, évalués avant tout acte médical par le médecin qui l‘accomplit, devraient voir leur champ d’utilisation élargi à la probabilité de détournement de l’aide (ou d’autres formes de corruption), et donc mieux pris en compte par les ONG.

Il convient néanmoins de rappeler que l’ «ADN» des ONG, leur mandat – notamment dans les situations de conflits, de catastrophes socio-naturelles, ou d’urgences complexes – est d’accéder aux populations. En impliquant ces dernières d’emblée dans les actions, il s’agit dans un premier temps de pallier les urgences vitales puis de les accompagner dans la reconstruction. Ainsi, il y a plus de 20 ans, lorsque les équipes de MDM ont fait le choix de passer clandestinement la frontière pakistano-afghane pour aider les populations afghanes, ces questions se posaient déjà… La réalité «vécue» actuelle des équipes de terrain face à des hommes en armes lors des passages de check-points, seuls moyens parfois pour accéder aux populations vulnérables et répondre à leurs besoins, se pose dans les mêmes termes.

En conséquence, des humanitaires peuvent se retrouver dans une situation où l’aboutissement de l’aide est mis en question par une demande illicite d’indemnisation financière (ou en nature). Si l’objectif prioritaire est de sauver des vies, le dilemme peut être partiellement résolu au profit de l’aboutissement rapide de l’aide. Ce nouveau «dilemme humanitaire» ne peut souffrir d’une attitude manichéenne et doit donc trouver des réponses pragmatiques, au cas par cas, sans pour cela gommer le questionnement moral et éthique que ces situations induisent.

Néanmoins, les humanitaires ne peuvent pas ignorer les conséquences potentielles de ces pratiques, notamment dans les conflits armés. Qu’il s’agisse du renforcement possible d’une économie de guerre (vol ou détournement de l’aide par les belligérants), d’une recrudescence de tensions ethniques (répartition de l’aide), d’un affaiblissement de l’économie locale (effet «pervers» de l’aide alimentaire), ou d’une prédation de l’aide par des seigneurs de guerre, les ONG ont un devoir de responsabilité pour décider, ou non, de poursuivre leurs actions.

Si chaque situation particulière doit trouver une solution contextualisée, il parait possible que les ONG puissent s’engager à la fois dans une défense réaffirmée des principes de l’action humanitaire (humanité, impartialité, indépendance et neutralité opérationnelle), et dans la prévention et l’atténuation («mitigation») des risques de corruption, dans un souci de transparence renforcée, envers les bénéficiaires, mais aussi les donateurs privés et les bailleurs de fond.

Un sujet encore tabou en France ?

En France comme ailleurs, la mise à jour d’un cas de corruption au sein d’une ONG est perçue par beaucoup comme un risque majeur avec des conséquences irréversibles pour les acteurs humanitaires et leurs activités, pouvant provoquer une remise en cause de leur crédibilité et de leur notoriété (auprès des médias notamment), ainsi qu’une réduction significative de leurs ressources.

Pour ouvrir le débat sur ces problématiques et promouvoir des mesures anticipatoires, Médecins du Monde a mené en 2008 une étude auprès des 17 plus grosses ONG françaises, visant à les interroger sur leur perception des phénomènes de corruption, la façon dont elles estimaient les terrains et situations à risques, et les mesures prises pour minimiser et prévenir ces risques. De façon surprenante mais traduisant le caractère encore tabou de cette problématique, 65% des ONG contactées ont refusé de participer à cette enquête strictement anonyme. Les ONG ayant accepté de participé ont reconnu dans 75% des cas que la corruption faisait partie des enjeux opérationnels importants de l’aide humanitaire, et que les situations d’urgences, comme le tsunami en 2004, constituaient des situations particulièrement exposantes.

Il est toutefois important de rappeler que la plupart des contextes d’urgence se déroulent dans des pays où la corruption est déjà prégnante, 86% des personnes interrogées estimant que la corruption est d’abord d’origine contextuelle. Comme l’avait déjà démontré TI, cette enquête a confirmé que les domaines les plus exposés dans la logistique opérationnelle humanitaire sont ceux de l’achat et de la distribution de médicaments, de consommables, du fret de marchandises et les travaux de rénovation et de construction. Enfin, il semble que plus de 50% des personnes interrogées aient été témoins ou objet d’offres illicites.

Il convient donc que les ONG soient lucides sur les questions de gouvernance des pays dans lesquels ils interviennent – en s’aidant par exemple des documents produits régulièrement par l’OCDE ou TI-, mais aussi sur les facteurs de risques de corruption induits par leurs actions, et ce pour mieux les contrôler, les atténuer, voire les éradiquer. Certaines ONG, notamment suédoises, ont choisi l’affichage public des résultats de leurs cas de corruption mais aussi des politiques anti-corruption qu’elles mettent en œuvre. Même si cela relève aussi de choix qui sont plus «culturels» et qui ne préjugent pas de l’engagement réel des autres ONG –notamment françaises- sur cette problématique, cette visibilité a le mérite de la clarté.

Les ONG humanitaires : sans frontières mais pas sans contrôles !

Au niveau international, TI vient de finaliser un guide pratique permettant d’identifier les «maillons faibles» dans les dispositifs humanitaires, afin d’améliorer la prise de conscience mais aussi de prévenir, autant que faire se peut, les pratiques de corruption, qu’elles soient liés à l’acquisition de matériel, aux questions de ressources humaines, de gestion des fonds, ou de la distribution (médicaments, nourriture,…). Une place importante est également faite à la surveillance et à l’évaluation de ces mesures. Plusieurs ONG, notamment anglo-saxonnes, ont participé à l’élaboration de ce document, plus technique que politique. Depuis 2003, un consortium inter-ONG l’ «Humanitarian Accountability Partnership-International», est chargée de veiller à ce que l’action humanitaire soit comptable de ses actions envers les populations bénéficiaires.

La communauté des ONG humanitaires françaises n’a pas attendu les secousses médiatiques qui ont suivi le catastrophique tsunami en Asie du Sud-est pour mettre en place des mécanismes d’alertes et de contrôle (internes comme externes) concernant les questions de transparence et de lutte contre la corruption. Sur le plan externe, la plateforme des ONG françaises –Coordination Sud- travaille au sein de sa Commission «Ethique et Transparence» à la rédaction d’une charte de bonnes pratiques engageant l’ensemble de ses membres. Dans le même esprit, la plupart des «grosses» ONG françaises sont membres du Comité de la Charte, organisme indépendant dont le but est de promouvoir la transparence et la rigueur de la gestion pour permettre le «don en confiance».

De plus, chaque association ayant recours de façon significative à la générosité du public est tenue de faire certifier ses résultats chaque année par un commissaire aux comptes, et de nombreux audits externes (plusieurs dizaines par an) sont réalisées au sein de chaque ONG, par les bailleurs (EUROPAID, ECHO etc.) comme par la Cour des Comptes. En interne, en plus des messages à visée pédagogiques délivrés en amont des programmes, des mécanismes de contrôle – visant à vérifier et croiser la validité des informations fournies par les terrains – existent déjà.

Conclusion

Au-delà de la responsabilité de chacun, le système humanitaire contemporain est devenu, de part sa globalisation-fragmentation, son interdépendance, et la transversalité des contraintes qu’il affronte, un méta système que l’on peut qualifier d’«Humanitaire complexe». Les problématiques de gouvernance et de transparence sont au cœur de la légitimité des ONG, et l’enjeu aujourd’hui est donc d’ouvrir pleinement le débat sur les risques de corruption auxquelles elles font face, et dont elles sont plus souvent victimes qu’actrices, sans mettre en danger leur action auprès des bénéficiaires.

Un travail commun avec des associations comme Transparency International, mais aussi d’autres partenaires, institutionnels (OCDE, bailleurs de fonds) ou non (donateurs privés), est donc indispensable pour renforcer et afficher des stratégies opérationnelles efficaces dans la lutte contre la corruption. Un des enseignements de l’étude de MDM, confirmé dans le rapport récent de TI, est qu’il est primordial d’affiner les stratégies d’intervention (cadre logique précis, bonne connaissance du terrain, formation des équipes aux risques de corruption, systèmes d’alerte guidés par des indicateurs,…).

Par ailleurs, une implication communautaire renforcée dans l’élaboration, la réalisation et l’évaluation des programmes sur le terrain, améliore l’adhésion des populations et a montré son efficacité dans la lutte contre les phénomènes de corruption et dans la promotion d’une meilleure gouvernance locale. Enfin, l’attitude proactive et sans complexe des ONG sur cette problématique limitera sans doute les dérives d’instrumentalisation de la transparence, comme celle de la Fondation Prometheus à l’agenda trouble, et freinera peut-être la volonté de certains d’instaurer une labellisation des ONG, dont l’objectif est plus d’instaurer un contrôle politique sur des associations parfois dérangeantes que de répondre aux vraies priorités et aux besoins des populations.

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