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Pakistan : le réalisme de la compassion

Posté par Jérôme Larché le 23 septembre 2010

Les « bons textes » de Grotius.fr

La période estivale, les spécificités d’une catastrophe qui, contrairement au choc d’un séisme, n’a révélé que graduellement son immense gravité, les difficultés à atteindre les zones sinistrées, la proximité du désastre haïtien expliquent en partie les défaillances de la communauté internationale. Les «accroches conventionnelles» de la solidarité globale ont également fait défaut : contrairement au Tsunami de décembre 2005, il n’y a pas de ressortissants occidentaux dans les régions pakistanaises affectées. Comparativement à Haïti, le réseau d’ONG occidentales présentes sur le terrain et capables de créer une mobilisation internationale est dérisoire.

L’information internationale a patiné elle aussi. Distraites par d’autres crises, dépeuplées par la période de vacances, les rédactions ont mis du temps avant de prendre la mesure humanitaire et politique de la catastrophe.

Cette explication conjoncturelle a aggravé les difficultés structurelles de la couverture médiatique du Pakistan. La présence de groupes extrémistes hostiles aux médias occidentaux (tragiquement illustrée par l’assassinat du journaliste du Wall Street Journal Daniel Pearl en 2002) et les restrictions imposées par les autorités au libre flot d’informations y compliquent tout reportage, même en dehors des fameuses zones tribales contrôlées par des mouvements hostiles au gouvernement central.

Plus généralement aussi, le Pakistan souffre d’un déficit d’image voire d’une image négative au sein des pays occidentaux car il y est essentiellement décrit comme le repère d’organisations islamiques extrémistes, accusé de ne pas suffisamment protéger les minorités religieuses et soupçonné de coopérer avec les Talibans en Afghanistan.

Dans une certaine mesure, les fuites de Wikileaks sont venues à un très mauvais moment pour le Pakistan dévasté car, en soulignant les suspicions sur les collusions entre les services secrets pakistanais et les Talibans, elles ont brouillé davantage encore l’image du pays. Alors que les flots meurtriers ravageaient le Pakistan, c’est la polémique sur les Talibans qui a dominé le voyage du président pakistanais en Europe, réduisant d’autant l’espace médiatique réservé à la catastrophe et aggravant la sensation de malaise suscitée par ce pays «allié-ennemi».

Finalement, l’aide a-t-elle souffert de la méfiance voire de l’hostilité que suscite l’islam en Occident ? La question pourrait apparaître outrageante et les porte-parole des ONG ont tenté de l’esquiver, mais il n’en reste pas moins que la crise humanitaire du Pakistan rappelle qu’il y a des hiérarchies dans l’échelle de la solidarité et que celles-ci sont en partie déterminées par des perceptions culturelles et des proximités particulières. Or, en Europe et aux Etats-Unis, où la crainte de l’extrémisme islamique est devenue un élément permanent et manipulateur du débat politique, le Pakistan apparaît hostile à l’Occident, affaiblissant ainsi l’un des leviers de la solidarité.

Dans pareil contexte, l’aide occidentale, intervenant en différé, apparaîtra inévitablement inspirée par des calculs de stratèges : éviter que les islamistes ne profitent de cette catastrophe pour accroître leur emprise au Pakistan et en Afghanistan, empêcher que des puissances émergentes et concurrentes, comme la Chine, n’en retirent un bénéfice politique.

Toutefois, vu l’ampleur des enjeux dans une région troublée et nucléarisée, la responsabilité des gouvernements occidentaux implique plus que jamais de compenser l’indifférence relative de leurs opinions publiques. Le réalisme vient ici au secours de la compassion. Comme le signalait l’éminent journaliste pakistanais Ahmed Rashid, le risque est grand que le Pakistan ne devienne un Etat failli, un Etat doté de l’arme nucléaire et dominé par des groupes islamistes ou talibans qui, déjà, tirent profit de la catastrophe et des manquements de l’aide internationale pour avancer leurs pions sur l’échiquier du Grand jeu régional et global.

A propos de l’auteur

Jean-Paul Marthoz, chroniqueur de politique internationale au journal Le Soir (Bruxelles), professeur de journalisme international à l’Université catholique de Louvain, auteur notamment de : « La liberté sinon rien », et de  » Mes Amériques de Bastogne à Bagdad ».

Publié dans Articles des invites, Crises et conflits | Pas de Commentaire »

«Responsabilité de protéger» : le retour à la tradition impériale de l’humanitaire

Posté par Jérôme Larché le 23 septembre 2010

Les « bons textes » de Grotius.fr

Faut-il dépêcher des forces militaires dans un pays étranger afin de sauver sa population du massacre, de la famine, des épidémies ou de l’oppression ? Si la question est aussi ancienne que la guerre elle-même, elle connaît un regain d’intérêt spectaculaire depuis la fin de la guerre froide. Du Darfour à la Birmanie, du Tchad à la Géorgie, du Zimbabwe à la RD Congo, le recours à la force pour protéger les civils et les secouristes humanitaires est un thème récurrent des controverses et campagnes d’opinion sur la réponse internationale aux crises.

Justifié dans les années 1990 au nom du «droit d’ingérence humanitaire», l’usage de la violence pour secourir des populations en danger est aujourd’hui défendu au titre de la «responsabilité de protéger» – ou «R2P» pour les initiés (Responsibility to/2 Protect). La formule a été inventée en 2002 par le panel d’experts réunis à l’initiative du Canada au sein de la Commission Internationale sur l’Intervention et la Souveraineté des Etats (CIISS). Créée en pleine polémique sur la légitimité et la légalité de l’intervention de l’OTAN au Kosovo, la CIISS s’était vue confiée la tâche suivante : construire un cadre normatif permettant de déterminer «quand il est approprié que des Etats prennent des mesures coercitives – et en particulier militaires – contre un autre Etat afin de protéger des populations menacées dans ce dernier.»

D’après ses promoteurs, la doctrine élaborée par la CIISS va bien au-delà de la théorie du «droit d’ingérence humanitaire» formulée à la fin des années 1980 par Mario Bettati et Bernard Kouchner. Elle se veut à la fois plus précise – son champ d’application est limité aux crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et nettoyages ethniques – et plus ambitieuse : alors que le droit d’ingérence ne préconisait que le recours à la force pour «protéger les convois humanitaires… et les victimes face à leurs bourreaux», la R2P vise également la «prévention des conflits» et la «reconstruction des sociétés».

A cet effet, elle recommande l’utilisation de «boites à outils pour atrocités de masse» (mass atrocities tool boxes) incluant des actions humanitaires, diplomatiques, économiques, judiciaires, sociales, politiques et, en dernier recours, militaires. Enfin, la R2P prétend respecter la souveraineté des Etats en leur reconnaissant la responsabilité première de veiller à la protection de leurs populations. C’est uniquement en cas de défaillance de leur part que la «communauté internationale» aurait «la responsabilité» de se substituer aux autorités nationales quitte, le cas échéant, à déclarer la guerre aux auteurs de violences de masse.

Cheval de bataille de la diplomatie canadienne et de l’ancien Secrétaire général des Nations unies Koffi Annan, la R2P est activement soutenue par des réseaux militants reliant des diplomates, des juristes internationaux, des cercles de réflexion et d’influence libéraux, des ONG de défense des droits de l’homme et des organisations humanitaires. Elle a été formellement endossée par les 192 chefs d’Etats et de gouvernement réunis lors du sommet mondial de 2005.

Tout en réaffirmant que seul le Conseil de sécurité pouvait autoriser le recours à la force, les dirigeants de la planète se sont engagés à prendre collectivement et «au cas par cas» des mesures coercitives contre des «autorités nationales [qui] échoueraient manifestement à protéger leur population d’un génocide, de crimes de guerre, de nettoyage ethnique et de crimes contre l’humanité.» Encouragés par ces développements, les partisans de la R2P entendent aujourd’hui en faire une «règle coutumière du droit international à part entière». Cette démarche est officiellement soutenue par un certain nombre de chancelleries occidentales, dont le Canada, la Grande-Bretagne, la France et depuis peu les Etats-Unis. Mais elle rencontre l’hostilité de nombreux pays du Sud craignant un retour de l’impérialisme sous couvert du droit et de la morale.

C’est en tant que théorie de la guerre juste – et non comme appel aux Etats à user de moyens diplomatiques pour prévenir et contenir les violences de masse – que la R2P soulève le plus de controverses, y compris parmi les organisations humanitaires. Celles-ci sont particulièrement concernées par le débat dans la mesure où la responsabilité de protéger puise aux mêmes sources de légitimation morale et légale que l’action humanitaire. Pour les partisans de la R2P, l’usage de la violence serait l’ultime moyen d’offrir aux civils la sécurité et l’assistance auxquelles ils ont droit (moralement au nom de notre commune humanité et légalement du fait des engagements des Etats à faire respecter le droit international humanitaire).

Aide humanitaire et intervention militaro-humanitaire s’inscriraient ainsi le long d’un continuum d’actions visant à civiliser les guerres pour qu’elles se déroulent selon les formes imposées par le droit international humanitaire. La grande majorité des organisations humanitaires partage cette conception, considérant la R2P comme le «cadre normatif le plus à même de répondre aux besoins de protection des populations civiles auprès desquelles [elles interviennent]». En pratique, c’est principalement pour justifier le déploiement de troupes étrangères qu’elles mobilisent cette notion – au Darfour, au Tchad, ou en RD Congo pour ne prendre que quelques exemples de ces dernières années.

L’engouement des humanitaires pour les politiques de force n’échappe pas au grand public, aux journalistes ou aux Etats. De façon récurrente Médecins sans frontières est interrogé sur le bien fondé des appels aux armes pour protéger les secours et les civils. Ce dont souffrent les victimes des conflits, c’est avant tout des violences de guerre dont la faim et les maladies ne sont que des conséquences. Une organisation humanitaire ne devrait-elle pas en tirer les conclusions et appeler à des interventions armées pour protéger les non-combattants et ceux qui leur viennent en aide ? Ne devrait-elle pas militer pour qu’un mécanisme juridique encadre ces interventions de façon à les soustraire à l’opportunisme politique ?

Enjeu de l’appel aux armes

Il serait simple de répondre à cette question si l’envoi de troupes étrangères au milieu d’une guerre civile protégeait mécaniquement les populations. Or l’observation empirique des interventions militaro-humanitaires conduites depuis la fin de la guerre froide montre que déployer des troupes et protéger des civils sont deux choses différentes. Offrir une protection militaire est un acte de guerre à part entière qui implique de s’engager dans les hostilités sans certitude aucune de l’emporter ni d’éviter un bain de sang pour les populations civiles. Les trois interventions étrangères généralement citées en exemple par les partisans de la R2P – l’intervention britannique en Sierra Léone (2000), celles de l’Australie au Timor-Est (1999) et de l’OTAN au Kosovo (1999) – sont en la matière riches d’enseignements. Rappelons en brièvement les enjeux.

L’intervention britannique en Sierra Leone a permis de mettre un terme aux violences contre la population victime depuis 1991 d’une guerre particulièrement brutale. Les 650 commandos débarqués en mai 2000 en soutien aux forces pro-gouvernementales et aux 11 000 casques bleus des Nations unies ont fait la guerre aux rebelles du Front révolutionnaire uni (RUF). Ils l’ont ainsi contraint à signer et respecter un ultime accord de paix, permettant au régime de Freetown de rétablir sa souveraineté sur l’ensemble du territoire. La paix a été imposée au prix d’une grande tolérance à l’égard des crimes de guerres des forces pro-gouvernementales, d’un embargo sur l’aide humanitaire en zones RUF et du transfert des combattants les plus irréductibles vers le Liberia où certains furent encouragés à renverser Charles Taylor.

Au Timor-Est, les troupes australiennes débarquées sous bannière de l’ONU en septembre 1999 ont combattu les milices anti-indépendantistes, aidant ainsi les Timorais à se libérer du joug de l’occupation indonésienne responsable du massacre d’environ 40 % de la population dans les années 1970-1980. Tardive, l’intervention australienne n’a pu empêcher la mise à sac de la capitale Dili ni la déportation de 260 000 Timorais vers l’ouest indonésien de l’île par les milices en fuite.

Au Kosovo, l’intervention de l’OTAN au printemps 1999 a renversé le régime d’apartheid instauré par les nationalistes serbes et mis un terme aux nombreuses exactions de ces derniers. Elle a permis aux Kosovars albanais de recouvrer une plus grande liberté et de satisfaire leur aspiration à l’autodétermination. A cette fin, elle a impliqué l’invasion et l’occupation durable de l’ancienne province yougoslave et son placement sous tutelle internationale. Censée préserver un Kosovo multiethnique sans porter atteinte à l’intégrité territoriale de l’ex-Yougoslavie, l’opération internationale s’est soldée par l’accession à l’indépendance du Kosovo et l’expulsion de son territoire d’une grande partie des minorités serbe et rom par les milices nationalistes albanophones.

Il ne s’agit pas là de contester le bien-fondé de ces opérations mais de souligner qu’il s’agit de guerres contre des ennemis désignés, gagnées en peu de temps, sur des territoires de petites tailles dont l’écrasante majorité de la population soutenait l’intervention étrangère. Comme toute entreprise politique, ces interventions ont fait des gagnants et des perdants, y compris parmi les civils. Enfin, si elles se sont globalement traduites par une amélioration de la sécurité des populations, c’est qu’elles ont rapidement permis à l’intervenant ou à ses alliés de prendre le contrôle d’un territoire et d’y exercer le monopole de la violence physique légitime – autrement dit gouverner.

De fait, les planificateurs militaires américains invités par le Carr Center à développer un concept militaire opérationnel permettant de traduire en actes la R2P en cas de «crimes de masses dans un pays d’Afrique sub-saharienne enclavé» retiennent trois options : en premier lieu l’invasion et l’occupation totale du pays, le renversement du régime criminel et l’installation d’un gouvernement provisoire (autrement dit une solution à l’irakienne, qui a leur préférence) ; en second lieu, l’occupation partielle du territoire afin de créer des «zones sûres» administrées par les forces internationales où les civils menacés pourront se réfugier ; enfin, l’évacuation des civils à travers la frontière d’un pays voisin hébergeant des camps de réfugiés sécurisés – une option rarement évoquée par les partisans de la R2P qui n’envisagent jamais l’application du droit d’asile comme un moyen de soustraire les civils à la violence.

Les scénarios produits par les planificateurs militaires de la R2P ont le mérite de décrire les implications concrètes de l’usage de la violence militaire pour protéger des populations en situation de guerre : envahir et occuper tout ou partie d’un pays, imposer sa souveraineté ou celle d’un allié sur un territoire disputé. En d’autres termes, protéger des populations ne relève pas du maintien de l’ordre à la manière de forces de police dans un Etat en paix, mais de la création par la violence d’un ordre politique nouveau.

Il s’agit bien entendu d’une entreprise périlleuse soumise aux aléas de la guerre, exposée aux risques d’échec, d’escalade et de massacres de civils. En Somalie, les troupes américaines et onusiennes débarquées en 1992-1993 pour «sécuriser l’aide humanitaire» dans un contexte de famine et d’insécurité généralisées ont été incapables de protéger les civils et se sont rapidement transformées en partie au conflit responsable de nombreuses exactions (bombardements d’hôpitaux et de locaux d’organisations de secours, torture et assassinat de non-combattants, massacres de civils). En Bosnie, les populations qui avaient cru aux promesses de protection des Nations unies et s’étaient réfugiées dans les «zones de sécurité» de Zepa et Srebrenica ont été déportées et massacrées sous le regard des Casques bleus.

L’équation «intervention militaire = protection des populations» n’est pas plus automatique quand l’intervenant fait preuve de détermination politique et y consacre d’importants moyens. Selon l’approche «population-centrée» développée par le Général Petraeus en Irak à partir de 2007 et par le Général McChrystal en Afghanistan depuis juin 2009, la «protection des populations» est désormais le principal objectif stratégique des forces armées américaines («toutes les actions contre-insurrectionnelles doivent avoir pour objectif la protection de la population indigène» affirme Petraeus). Pour les stratèges américains, seul le soutien de la population permet de gagner la guerre. Or celui-ci s’obtient en répondant à son «besoin vital de sécurité». La protection des civils est vue comme le chemin le plus sûr vers la victoire – qui protège gagne. Or, force est de constater qu’en dépit des 200 000 hommes et de leur équipement de pointe, les armées démocratiques n’ont pas réussi à s’affirmer comme la force de protection la plus efficace ni la plus populaire comme l’illustrent la multiplication des attentats et la progression des insurgés.

Il n’y a pas de parade juridico-technique aux violences de guerre permettant de garantir que les populations qu’on entend secourir seront effectivement protégées et assistées. Appeler à la protection militaire des populations, c’est vouloir une «guerre juste» et l’avènement par la violence d’un ordre politique nouveau – une entreprise à l’issue toujours incertaine et condamnée à faire des victimes parmi les populations dont on entend assurer le salut.

Autonomie de la démarche humanitaire

C’est pourquoi MSF a renoncé à appeler à l’usage de la force pour protéger des populations et des secours. Accéder au champ de bataille et assister en toute impartialité les non-combattants, quel que soit leur camp, implique que nous renoncions à nous prononcer sur la légitimité des buts de guerre poursuivis par les belligérants. Une guerre juste déclenchée au nom de la protection des civils n’a aucune raison d’échapper à cette règle. Pas plus que nous n’étions pour ou contre l’invasion américaine de l’Irak pour «mettre un terme aux souffrances du peuple irakien», nous ne pouvons être pour ou contre une guerre déclarée aux factions congolaises (par exemple) au nom de la «responsabilité de protéger». Il s’agit là d’un principe opérationnel, d’une condition préalable pour défendre une position de tiers au conflit et revendiquer à ce titre de ne pas être pris pour cible dans l’accomplissement des activités de secours. Quel argument pourrions-nous opposer à des factions congolaises refusant l’accès aux zones qu’elles contrôlent au motif que nous soutenons les forces internationales qui leur font la guerre ?

Par ailleurs, «distribuer l’aide à la pointe du fusil», comme l’y encourageait R. Kaplan en Birmanie en invoquant la R2P, est incompatible avec les modes opératoires adoptés par MSF. Pour la bonne et simple raison que militariser un convoi ou un poste de santé humanitaires, c’est les transformer en cible militaire. Les organismes d’aide médicaux qui opèrent aujourd’hui en Afghanistan sous la protection rapprochée des forces internationales ou des compagnies de sécurité pro-gouvernementales en font l’amère expérience. Considérées comme des cibles légitimes par les insurgés, elles ont participé à la transformation des structures de soins en champs de bataille, désertées par les populations. Rappelons que la grande originalité du droit international humanitaire moderne est d’avoir institué la démilitarisation des espaces de soins et de secours ainsi que celle de leur personnel, seule à même de garantir un accès impartial à toutes les victimes du conflit. Les organisations humanitaires qui en appellent aujourd’hui à plus de troupes étrangères pour garantir leur sécurité participent en ce sens à la régression de l’espace humanitaire et ne font que contribuer à leur propre impuissance.

Mais au delà de ces raisons opérationnelles, il est une raison plus philosophique qui interdit l’appel aux armes : le but de l’action humanitaire est de contenir les violences de guerre, ce qui implique qu’elle ne peut en justifier de nouvelles. C’est ce que le CICR avait cru bon de rappeler en 1994, quelques mois après que le Conseil de sécurité ait voté deux résolutions autorisant le recours à la force en Somalie «afin d’instaurer aussitôt que possible des conditions de sécurité pour les opérations de secours humanitaire.» Le Comité avait alors souligné que c’était bien au titre du chapitre VII de la Charte des Nations unies et non au titre du droit international humanitaire que le Conseil de sécurité avait autorisé l’usage des armes. Quand bien même le Conseil agissait dans l’intention de lutter contre les violations du droit international humanitaire (en l’occurrence les obstacles à l’acheminement de l’aide), il ne pouvait prétendre agir au nom du DIH : «Car le droit international humanitaire part de la prémisse que tout conflit armé entraîne des souffrances humaines, et entreprend de développer un ensemble de règles destinées précisément à alléger ces souffrances. Il serait en effet logiquement et juridiquement indéfendable de déduire que ce même droit autorise le recours à la force armée, y compris dans des cas extrêmes.» Autrement dit, «shoot to feed» ou «shoot to heal» est incompatible avec la logique humanitaire. MSF ne veux pas devenir un énième acteur au conflit dont la stratégie militaire serait fixée par des impératifs de santé publique. Si nous ne sommes pas pacifistes, nous sommes non-violents.

L’ambition de l’action humanitaire est de «civiliser» les guerres, grâce à la distinction entre combattants et non-combattants. Elle n’est pas de mener des «guerres de civilisation» qui partagent le monde entre civilisés et barbares, ouvrant ainsi la voie à une violence débridée. Certes, les pères fondateurs du CICR et les premiers humanitaires avaient à cet égard une autre opinion. Nombre d’entre eux estimaient que les «peuples primitifs» devaient être civilisés (y compris par la force) avant de pouvoir bénéficier de la protection du droit international humanitaire. A la fin du 19ème siècle, Gustave Moynier, co-fondateur de la Croix rouge et initiateur des premières conventions de Genève jugeait les progrès du droit international humanitaire inaccessibles «aux tribus sauvages, qui pratiquent le cannibalisme, font la guerre à outrance et cèdent sans arrière pensée à leurs instincts brutaux, tandis que les nations civilisées, cherchant à l’humaniser, confessent par la-même que tout ce qui s’y passe n’est pas licite.» Ces représentations perdureront bien après la Seconde mondiale, comme l’illustre la position du CICR face au soulèvement Mau Mau au Kenya (1952-59). Le comité refusera longtemps de se préoccuper du sort des 80 000 personnes internées par les autorités britanniques au motif que les détenus Mau-Mau étaient trop «primitifs» pour comprendre «les notions de charité et de solidarité qui sont à la base de la Croix-Rouge». «Les notions humanitaires (…) sont pour le moment inaccessibles à la masse noire, naturellement cruelle» expliquait en 1962 le délégué du CICR pour l’Afrique équatoriale.

Dans l’esprit d’un grand nombre d’humanitaires et philanthropes du 19ème et d’une partie du 20ème siècle, les sauvages devaient être élevés au statut de civilisé pour prétendre à la protection du droit international humanitaire. C’est pourquoi ils soutenaient les entreprises coloniales européennes. Dans son livre consacré au milieu des juristes internationaux à Genève à la fin du 19ème siècle, le professeur Martti Koskenniemi explique que les praticiens du DIH considéraient la colonisation comme un devoir moral s’exerçant dans le cadre du droit naturel et des droits de l’homme. Non qu’il faille traiter les colonisés en égal des Européens, mais «comme des enfants, par la gentillesse et la persuasion» soutenait en 1885 le juriste Joseph Hornung de l’Institut du droit international de Genève, considéré par ses collègues comme «un humanitaire radical». Jugeant que «l’hégémonie et la curatelle exercées par le fort» étaient légitimes, dès lors qu’elles s’exerçaient «dans l’intérêt du faible, en vue de sa future et complète émancipation», il reprochait aux puissances coloniales leur manque d’ambition, les exhortant à exporter des structures administratives et un système juridique permettant aux non-civilisés d’accéder à la souveraineté (on dirait aujourd’hui à l’exercice de leur responsabilité de protéger). En définitive, explique Koskenniemi, si la colonisation était vécue par les juristes internationaux comme une nécessité historique dont il convenait d’adoucir les rigueurs, elle était aussi pensée comme un devoir moral en vue de la constitution d’une fédération mondiale d’Etats souverains soumis au règne des lois humanitaires. Cette opinion était largement dominante dans les milieux humanitaires de l’époque – en France notamment, où la Ligue des droits de l’homme se prononça en 1931 pour une «colonisation démocratique», rejetant l’idée de «droit de conquête» au profit de celle de «mission civilisatrice» revendiquée par la doctrine coloniale officielle de la IIIème République.

Le refus de MSF d’appeler à des guerres justes doit se comprendre à la lumière de la dimension impériale manifestée par l’universalisme libéral depuis le 19ème siècle. Nous voulons rompre avec une tradition humanitaire qui conjugue abolition de l’esclavage avec travail forcé, droits de l’homme avec colonisation, aide humanitaire avec débarquement militaire, libération des femmes afghanes avec bombardements aériens. En un mot, nous voulons rompre sans ambiguïtés avec toutes les politiques de force agissant sous le couvert de l’universalisme humanitaire.

Voulant soumettre le monde à sa norme d’humanité, l’universalisme en armes est autant un processus d’inclusion que d’exclusion rejetant ce qui lui résiste au-delà des frontières de l’humain. Il recèle un principe intégrateur mais également un principe tyrannique : l’inévitable éradication de ce qui obéit à d’autres codes et résiste à l’inclusion. Les commentaires d’Alexis de Tocqueville sur le sort des Amérindiens dans la Révolution américaine le révèlent sans ambages remarque le philosophe Alain Brossat. Corps étrangers à l’expansion démocratique, décrits par la Déclaration d’indépendance comme des «sauvages sans pitié, dont la manière bien connue de faire la guerre est de tout massacrer, sans distinction d’âge, de sexe ni de condition», les Amérindiens furent anéantis selon les méthodes qui leurs sont reprochées, faute de faire la guerre avec humanité et d’être solubles dans la démocratie. «Tout semble en effet se passer comme si le mouvement inclusif [de l’universalisme démocratique] dessinait simultanément une limite, une frontière, un bord à partir desquels l’énergétique inclusive s’inversait rigoureusement : au delà de cette borne, on n’inclut plus, on n’exclut» commente Brossat. Si en Occident l’universalisme des droits de l’homme est associé à la défense des libertés, il renvoie aussi dans les anciens pays colonisés à l’expérience de la conquête et de la domination – ce qui ne semble pas émouvoir le co-président de la CIISS et avocat infatigable de la responsabilité de protéger, Gareth Evans, qui dans son ouvrage de référence sur la R2P semble trouver flatteur d’être comparé par un officiel sri-lankais à Christophe Colomb et Vasco de Gamo débarquant «la bible et le sabre à la main».

Le partage de l’humanité entre inclus et exclus n’est certes pas l’apanage de l’expansion démocratique ni des conquêtes menées sous le sceau de l’universalisme – bien qu’il y trouve l’occasion de s’y affirmer de manière radicale. Les politiques de pacification comme la production de tout ordre politique génèrent immanquablement leurs quotas de victimes, d’exclus, de «résidus» voués à une mort lente ou violente. Les Sierra-Léonais et les Libériens sacrifiés à la pacification de la Sierra Léone tout comme les «victimes collatérales» des opérations de protection de la population afghane en sont le témoignage : «on ne fait pas d’omelettes sans casser des œufs». Or nous voyons précisément l’action humanitaire comme «la révolte des œufs». Nos secours s’adressent en priorité à ceux qui forment les «restes muets de la politique», les hommes et les femmes dont l’existence est remise en cause par les arbitrages des pouvoirs politico-militaires d’autant plus radicaux qu’ils se revendiquent de l’universalisme humanitaire.

Précisons qu’il ne s’agit pas de défendre un pacifisme radical et encore moins d’opposer les «vertus de l’humanitaire» au «cynisme de la politique». Nous entendons seulement affirmer l’autonomie de deux démarches qui ont tout à perdre à se confondre : celle des pouvoirs politico-militaires, chargés des intérêts durables de la collectivité, et nécessairement appelés à trancher entre des intérêts contradictoires et à sacrifier des vies humaines, y compris parmi les non-combattants ; celle d’un contre-pouvoir humanitaire, résolument situé aux côtés des perdants dont elle cherche à préserver la vie ici et maintenant tout en questionnant les raisons de leur sacrifice. Appeler à la guerre revient à renoncer à ce qu’il y a de spécifique à agir et penser sous le nom d’humanitaire.

Circonstances exceptionnelles

Est-ce à dire que MSF n’appellera jamais à l’usage de la force dans aucune situation ? En l’état actuel de nos débats, la réponse est jamais… sauf exceptions. Nul ne peut dire en effet si des circonstances exceptionnelles ne pousseront pas MSF un jour à abandonner temporairement son rôle humanitaire et à entrer de plein pied dans le débat politique pour exiger l’usage de la force. A ce titre, la décision de MSF en juin 1994 de qualifier les massacres au Rwanda de génocide et d’appeler à une intervention militaire immédiate contre les auteurs du génocide – et non à une force neutre pour protéger les civils – doit être vue comme l’exception qui confirme la règle.

Mais une chose est sûre, quiconque appelle aux armes doit expliciter ses intentions : la guerre certes, mais contre qui, avec qui, à quel prix, pour quelle politique… et pourquoi ici plutôt qu’ailleurs. Les organisations humanitaires qui réclament régulièrement l’envoi de troupes au nom de la R2P répondent rarement à ces questions pas plus qu’elles ne précisent quel ordre politique la guerre est censé faire advenir et en quoi il serait plus à même de garantir la sécurité des populations. Lorsqu’en décembre 2008, huit ONG parmi lesquelles les HRW, Oxfam, Caritas-France et CARE appellent l’Union européenne à remplir sa «responsabilité de protéger» en usant de sa «capacité militaire et opérationnelle» pour «déployer une force qui pourrait dès aujourd’hui protéger efficacement les populations» dans l’est de la République Démocratique du Congo, elles ne stipulent pas comment : doivent-elle pacifier l’intégralité du Congo oriental et les mettre sous tutelle internationale pour le compte de l’ONU ? Renforcer les troupes gouvernementales dans leur lutte contre les rebelles ? Mettre un terme aux ingérences des pays voisins, l’Ouganda et le Rwanda ? Toutes ces questions sont ignorées au nom de l’urgence humanitaire, le déploiement de troupes internationales étant supposé en lui-même instaurer l’ordre et la sécurité… Et quand Oxfam par exemple, déplore que l’envoi de troupes des Nations unies au Tchad se révèle incapable de garantir la sécurité des civils, c’est pour exiger plus de troupes encore sans s’interroger sur les raisons de leur échec ni sur la politique et la stratégie qu’elles doivent mettre en œuvre.

Soulignons pour conclure que le débat sur l’opportunité de déclencher une guerre juste ne peut être tranché par l’application d’une norme ou d’une règle de droit formel – pas plus pour MSF que pour les partisans de la R2P. Il serait particulièrement absurde de définir un seuil de violence contre les civils dont le franchissement ouvrirait la voie à une intervention armée. Car interdire les tueries et les déportations à partir d’un certain seuil, c’est les autoriser en deçà.

Buttant sur cette aporie, la R2P ne peut-être qu’une théorie de la guerre juste aussi vague et subjective que le droit d’ingérence humanitaire. La référence aux crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et nettoyage ethnique n’est pas d’un grand secours pour définir les conditions du recours à la force. C’est ce que reconnaît lui-même Gareth Evans dans son ouvrage de référence sur la responsabilité de protéger : «l’éventail des conduites relevant de crimes de guerre ou de crimes contre l’humanité est extrêmement large», la notion de «nettoyage ethnique» n’a aucune définition légale formelle , quant à celle de «génocide», son usage fait l’objet de nombreuses controverses comme au Soudan.

Craignant les arguties juridiques qui pourraient faire le jeu des pouvoirs criminels Gareth Evans propose donc d’oublier les catégories définissant le champ de la R2P et de s’en tenir aux situations caractérisées par des «crimes de masse atroces» (mass atrocity crimes) – autrement dit d’en appeler à la morale. Il précise par ailleurs qu’il n’est pas nécessaire que des atrocités aient déjà eu lieu ni d’avoir épuisé toutes les options diplomatiques pour passer à l’action militaire. Il suffit d’avoir «la preuve que des tueries ou des nettoyages ethniques à grande échelle sont probables» et «des raisons valables de penser qu’en toutes circonstances, des mesures moins extrêmes [que la guerre] ne marcheraient pas.» En définitive, conclue-t-il, le choix des pays où l’usage de la violence s’impose relève de «jugements non quantifiables et subjectifs.» Afin d’établir une liste de pays prioritaires, il suggère de s’en remettre aux experts de l’International Crisis Group dont il fut le président.

Existe-t-il un conflit au monde où les civils sont à l’abri de tueries, de viols et de déplacements forcés ? De toute évidence, non et depuis longtemps… La R2P se présente donc comme une doctrine de la guerre préventive applicable à tous les pays en conflits ou susceptibles d’y sombrer, dès lors qu’ils remplissent les critères «subjectifs et non quantifiables» définis par celui qui l’invoque. C’est pourquoi elle est ouverte à toutes les interprétations. Si elle permet à Gareth Evans de militer pour un gouvernement du monde par les experts et les philosophes – habilités à désigner à qui les démocraties libérales doivent déclarer la guerre – elle permet également aux Etats d’énoncer leurs préférences politiques dans un langage moral universel. C’est ainsi que le gouvernement du Sri Lanka a défendu la guerre totale contre la guérilla séparatiste des Tigres tamouls comme la plus «vaste opération de secours humanitaire au monde» et l’accomplissement le plus abouti de la «responsabilité de protéger». De même le président Russe a justifié l’intervention de ses troupes en Ossétie du Sud comme la «seule possibilité de sauver des vies» face à un pouvoir «ayant opté pour le génocide afin d’accomplir ses objectifs politiques.» A l’occasion de son premier discours devant le Conseil de sécurité le 29 janvier 2009, la nouvelle ambassadrice des Etats-Unis à l’ONU a clairement apporté son soutien à la R2P, affirmant que «la communauté internationale a la responsabilité de protéger les populations civiles des violations du droit international humanitaire lorsque les Etats refusent ou sont incapables de le faire», quitte à agir «de manière précoce et décisive». Cette responsabilité, a-t-elle précisé, doit notamment s’exercer en Afghanistan, où «les forces Taliban emploient délibérément des tactiques destinées à augmenter le nombre de morts civiles innocentes», et à Gaza où des «violations du droit international humanitaire ont été perpétrés par le Hamas» et où de «nombreuses allégations ont été émises à l’encontre d’Israël, dont certaines cherchent délibérément à enflammer [la situation]».

On comprend dans ces conditions la résistance des pays du Sud à la légalisation de la R2P. Comment pourraient-ils soutenir une norme aussi vague autorisant les cinq membres permanents du Conseil de sécurité à décider quel pays peut être envahi et occupé pour protéger des innocents, alors même que l’intégrité territoriale de ces puissances «protectrices» est farouchement défendue par la menace d’un Holocauste nucléaire – crime contre l’humanité s’il en est ? L’exercice de la R2P étant condamné à épouser les rapports de forces et de domination qui structurent la scène internationale, la légaliser ne reviendrait rien moins qu’à légaliser une nouvelle forme d’impérialisme – raison supplémentaire pour MSF de s’en distancier.

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Avis de tempête sur la « route des Roms » : refuser la criminalisation de la précarité dans un contexte économique dégradé

Posté par Jérôme Larché le 23 septembre 2010

J. Larché

P. Beauverie 

Les récentes altercations bruxelloises liées à la désormais fameuse « circulaire du 5 août 2010 », relative à l’évacuation des campements illicites et des expulsions de Roms[1], entre le Président français Nicolas Sarkozy et le Président de la Commission Européenne, José Manuel Barroso, ont peut-être occulté les enjeux soulevés par la présence des ces populations. Depuis le discours présidentiel à l’Elysée du 28 juillet dernier, près de 200 campements ont été évacués et plusieurs milliers d’expulsions « volontaires » ont déjà été effectuées par les autorités françaises, par bus comme par charters.  

Un nomadisme historique  

Dans les 47 Etats du continent européen, du Portugal à la Russie, le nombre de Roms est estimé à environ 11 millions, dont seulement 15000 en France, soit 0,14% du nombre total de Roms ! A la différence des « gens du voyage » (manouches, tziganes, gitans, sintis,…), les Roms sont des migrants venus d’Europe de l’Est, principalement de Roumanie et de Bulgarie. 

Sédentarisés, pour les derniers, pendant la période communiste, ils ont repris la route à la recherche de meilleures conditions de vie lorsque l’imposition du système capitaliste sur le bloc de l’Europe de l’Est a mis en péril leur logement, leur travail, et leur accès aux soins gratuits. Malheureusement, la non-maîtrise d’une langue étrangère, leur faible niveau d’éducation, et un mode de vie différent des autres, leur ont parfois imposé des stratégies de survie qui dégradent leur image. Ainsi, bien qu’étant un héritage historique remontant à l’époque byzantine, le nomadisme des Roms est un mode de vie qui contribue depuis longtemps à leur stigmatisation en Europe. Ces transhumances humaines sont-elles pour autant le choix d’une population résolument nomade, ou plutôt la nécessité de réfugiés économiques qui fuient la pauvreté et l’exclusion ?

Une réalité socio-sanitaire difficile et qui se dégrade 

Comme toute communauté, les Roms obéissent à des codes et des lois internes, mais doivent aussi se plier aux exigences légales des pays qui les accueillent, et qu’ils traversent. Ils sont cependant supposés avoir accès, en tant que citoyens européens, aux besoins essentiels tels que la santé, l’éducation, un lieu de logement, la justice et surtout, comme ils le demandent prioritairement, avoir le droit de travailler. L’interdiction de travailler qui leur est faite par le gouvernement français les oblige de fait à ferrailler, mendier et développer des petits métiers tous interdits… Et donc à contrevenir à la loi ! On observe cependant, au sein de cette population,  une augmentation de la prostitution féminine et une augmentation de la prostitution masculine, principalement des mineurs pour ces derniers et notamment à Paris, ce qui rend la question du droit à l’éducation et au travail, cruciaux. 

Parfaitement documentées dans les rapports de diverses institutions européennes, les discriminations répétées subies par les Roms, en France comme en Europe, touchent aussi bien au domaine de l’éducation, du logement, de l’accès à l’emploi, de la santé, quand il ne s’agit pas d’incitations à la violence, perpétrées par des hommes politiques.  Les associations travaillant auprès des populations Roms depuis de nombreuses années, en France comme à l’étranger (dans l’accompagnement de programmes de réinsertion en Bulgarie, par exemple), sont parfaitement conscientes des difficultés et des contraintes de leur situation. Elles n’ignorent pas pour autant que certains délits sont parfois commis, comme ils le sont par d’autres personnes, mais elles refusent la pénalisation d’une communauté entière, pour les agissements de quelques uns. Un verdict collectif, à l’inverse d’un verdict individuel, ouvre, de fait, la porte à de fausses et dangereuses conclusions. Un espace d’action et de réflexion existe, un espace construit sur le réel et non pas sur des visions simplistes, teintées d’angélisme ou de cynisme. 

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Face à la description d’une réalité fantasmatique déclinée par certains responsables politiques, il est possible de témoigner objectivement d’une réalité socio-sanitaire dans laquelle les populations Roms ne font pas figures de privilégiés. Ainsi, les données sanitaires de Médecins du Monde montrent le degré de précarité auquel sont confrontées les familles Roms : mortalité néonatale précoce de 1,9% (vs population française : 0,22%), mortalité infantile de 2,35% (vs population française : 0,48%), espérance de vie entre 50 et 60 ans, taux de couverture vaccinale à jour de 15% des moins de 7 ans et 5% des adultes, taux d’incidence de tuberculose de 250/100 000 (vs population française : 8,9/100 000). 

Une irresponsabilité politique calculée et dangereuse 

  Dans un contexte de crise économique durable, où la perte d’un emploi peut signifier la perte de tout, la rétractation sociale et le réflexe sécuritaire sont compréhensibles, à défaut d’être légitimes. Leur instrumentalisation, en vue des élections présidentielles de 2012, par des propos stigmatisants sur des minorités déjà précarisées comme les Roms, relève d’une stratégie aux risques mal calculés.  Plus qu’une  dérive raciste dénoncée par certains, il s’agit avant tout d’une certaine forme d’irresponsabilité politique. Comme en Italie il y a quelques mois, et aujourd’hui en France, elle ouvre les portes au populisme et aux exactions de certains de nos concitoyens à l’encontre des Roms et des acteurs de la solidarité en faveur des Roms. 

Pour demeurer une puissance politique respectée, le gouvernement français doit garder la tête froide et ne pas chercher d’illusoires boucs-émissaires aux tensions engendrées par la crise économique mondiale. La communauté internationale, de l’ONU au Vatican en passant par l’Union Européenne et certains Etats, a exprimé son inquiétude au vu des politiques actuellement menées sur le thème de l’immigration et de l’insécurité, et particulièrement celles qui, depuis quelques semaines, ciblent les Roms. La récente polémique européenne, suite aux propos du Commissaire européen aux droits fondamentaux sur la « circulaire du 5 août 2010 », comme sa prompte réécriture ministérielle, témoignent à la fois des tensions engendrées et de la position inconfortable de la France sur la scène internationale. 

  

     

   Face à ce constat et ce contexte, il n’est pas souhaitable de rentrer dans une polémique simplificatrice et démagogique mais il faut espérer que les mises en gardes internationales, très dures pour certaines à l’égard de la France, seront entendues par le gouvernement, pour que cesse cette politique de stigmatisation et de criminalisation de la précarité. Au vu des nombreux conflits (Rwanda, Balkans, Darfour) où la généralisation de méfaits attribués à un groupe spécifique de population a souvent constitué le prélude à des violences de tous ordres, il faut refuser aujourd’hui la démagogie qui entoure les discours et les actes sur la question sensible des Roms en France et en Europe. En raison des complexités de cette problématique, seules la pédagogie et la tolérance permettront d’aborder les nuances du  « réel » et de chasser les certitudes du « fantasme ». Sans angélisme, mais en refusant catégoriquement les amalgames stigmatisants et la criminalisation de la précarité dans un contexte économique dégradé… 



[1] Le mot « Roms » est cité 11 fois sur un document de 3 pages !

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ONG et corruption : le nouveau paradigme de la transparence ?

Posté par Jérôme Larché le 2 septembre 2010

      Phénomène global aux prismes multiples et aux conséquences locales significatives, la corruption – et la transparence – doivent faire partie désormais du champ de réflexion et d’action des acteurs humanitaires. Lors du tsunami meurtrier de 2004, des incidents de corruption et un manque de transparence de certaines ONG ont été portées à l’attention du grand public. Problématique sensible et encore tabou pour nombre d’ONG, il n’en reste pas moins nécessaire de mieux définir ce que recouvre la notion de corruption, d’évaluer son importance réelle, et mieux comprendre les conditions qui la favorisent.

De façon parallèle, il convient également d’identifier les mesures à mettre en place – ou à renforcer – pour la prévenir au mieux, même sur des terrains difficiles (dans des contextes de conflits armés, de post-conflit, ou dans des pays déjà ancrés dans des pratiques de corruption). En effet, il existe un devoir de redevabilité («accountability») des ONG – envers les bénéficiaires tout d’abord, mais aussi envers les potentiels bailleurs -, visant à prévenir une perte d’efficacité opérationnelle (par détournement de matériel ou de médicaments par exemple) et d’intégrité dans la gestion financière de ces projets.

La possible perte de crédibilité et d’image, tant vis-à-vis de l’opinion publique que des partenaires, est aussi un facteur essentiel qui doit inciter les ONG à agir de façon proactive. Il conviendra néanmoins de réfléchir aussi au piège moralisateur de ce nouveau paradigme de la transparence, dont les écueils potentiels (perte d’efficacité opérationnelle dans certains contextes, instrumentalisation, labellisation…) sont réels.

Quelles définitions pour la corruption ?

Comme l’a défini Transparency International (TI), la corruption correspond à «l’abus de pouvoir ou de position à des fins de gains privés». De cette manière, la corruption active –corrompre- ou passive –se laisser corrompre-, tout comme le détournement, sont pris en considération. La quantification exacte des problèmes de corruption ou de manque de transparence dans le secteur de l’aide humanitaire sont par essence difficiles à déterminer mais très probablement sans commune mesure avec ce qui a pu être observé dans le secteur commercial privé.

Tout en gardant la même définition, une autre typologie des phénomènes de corruption peut être envisagée, prenant en compte les sources d’où émanent ces risques de corruption. On peut distinguer tout d’abord la corruption «contextuelle», liée au milieu dans laquelle se fait l’intervention (régimes, administrations, polices corrompues), puis la corruption «systémique» en rapport avec le fonctionnement complexe du système humanitaire actuel (nombreux acteurs en interrelation et interdépendance), et enfin la corruption «intra-organisationnelle», liés aux contraintes inhérentes à chaque ONG (ressources humaines, stratégies de prévention active des risques de corruption, procédures de contrôles au siège comme sur le terrain).

Plus opérationnelle, cette typologie a le mérite d’opérer une certaine hiérarchisation et d’identifier la marge de manœuvre réelle des ONG face à ces risques. Ainsi, si l’éradication de la corruption «contextuelle» par une ONG parait très peu probable, il n’en va pas de même pour celle concernant les mesures internes à prendre au sein de chaque organisation. Les actions à envisager pour lutter contre les risques de corruption peuvent donc aller de la promotion de la transparence par le biais de la société civile (contextuel), à un système efficient d’échanges d’informations (systémique) et à la formation des équipes de terrain à cette problématique (intra-organisationnel).

Un certain nombre de facteurs prédisposant aux pratiques de corruption ont pu être identifiés. Outre le contexte d’urgence, il s’agit des incertitudes liées au manque, voire à l’impossibilité, de planification, du nombre d’acteurs humanitaires présents, et des volumes financiers en jeu. Mais il apparait évident aujourd’hui que le cadre même dans lequel le système humanitaire international s’est développé des dernières années (croissance exponentielle du nombre d’ONG, sur-médiatisation des crises, et l’accroissement du «business humanitaire») a renforcé ces prédispositions. Comme l’a souligné Nicolas Stockton, directeur de l’ «Humanitarian Accountability Partnership-International» (HAPI), l’absence de la moindre irrégularité financière, constatée suite à un audit portant sur un montant de 220 millions de livres sterling pour des projets au Kosovo rassemblant 44 organisations différentes et 217 contrats, peut donc laisser perplexe !

Enfin, comme l’attestent de nombreux rapports (TI, OCDE, Banque mondiale) et l’actualité récente, de nombreuses entreprises de pays dits-développés, et pas seulement les pays en voie de développement, ont de telles pratiques. Il s’agit donc d’un phénomène globalisé, favorisé par les dérives de l’économie financière, et contre lequel il faut se prémunir d’un dangereux «ethnocentrisme occidental».

Risque de corruption et aide humanitaire : un nouveau dilemme ?

Depuis 20 ans, la sphère humanitaire s’est particulièrement développée avec une croissance exponentielle du nombre d’ONG, en France (40800 répertoriées à ce jour) comme ailleurs. En 2005, on estimait que l’ensemble des actions humanitaires au niveau mondial avaient mobilisé des sommes de l’ordre de 17 milliards d’euros. Certaines ONG, essentiellement nord-américaines et européennes, devenues transnationales, ont des budgets très importants, allant de quelques centaines de millions d’euros (Médecins du Monde, Action contre la Faim, Médecins sans Frontières) jusqu’à plusieurs milliard de dollars (World Vision International).

En moyenne, 40% du budget des ONG françaises proviennent de financement publiques et 60% de financements privés. Ainsi, fortement dépendantes de la générosité du public pour leurs dons privés, garantie aussi d’une réelle indépendance financière et politique, les ONG sont parfois réticentes à communiquer sur ce thème, de peur que cela n’engendre une mauvaise publicité et, en conséquence, une perte de financement.

Au-delà du thème de la corruption, la question du dilemme est centrale pour les humanitaires car elle renvoie à la dialectique permanente de l’intention de leur action et de l’impact (positif ou non) qu’elle génère sur son environnement. Le «primum non nocere» et la balance risque / bénéfice, évalués avant tout acte médical par le médecin qui l‘accomplit, devraient voir leur champ d’utilisation élargi à la probabilité de détournement de l’aide (ou d’autres formes de corruption), et donc mieux pris en compte par les ONG.

Il convient néanmoins de rappeler que l’ «ADN» des ONG, leur mandat – notamment dans les situations de conflits, de catastrophes socio-naturelles, ou d’urgences complexes – est d’accéder aux populations. En impliquant ces dernières d’emblée dans les actions, il s’agit dans un premier temps de pallier les urgences vitales puis de les accompagner dans la reconstruction. Ainsi, il y a plus de 20 ans, lorsque les équipes de MDM ont fait le choix de passer clandestinement la frontière pakistano-afghane pour aider les populations afghanes, ces questions se posaient déjà… La réalité «vécue» actuelle des équipes de terrain face à des hommes en armes lors des passages de check-points, seuls moyens parfois pour accéder aux populations vulnérables et répondre à leurs besoins, se pose dans les mêmes termes.

En conséquence, des humanitaires peuvent se retrouver dans une situation où l’aboutissement de l’aide est mis en question par une demande illicite d’indemnisation financière (ou en nature). Si l’objectif prioritaire est de sauver des vies, le dilemme peut être partiellement résolu au profit de l’aboutissement rapide de l’aide. Ce nouveau «dilemme humanitaire» ne peut souffrir d’une attitude manichéenne et doit donc trouver des réponses pragmatiques, au cas par cas, sans pour cela gommer le questionnement moral et éthique que ces situations induisent.

Néanmoins, les humanitaires ne peuvent pas ignorer les conséquences potentielles de ces pratiques, notamment dans les conflits armés. Qu’il s’agisse du renforcement possible d’une économie de guerre (vol ou détournement de l’aide par les belligérants), d’une recrudescence de tensions ethniques (répartition de l’aide), d’un affaiblissement de l’économie locale (effet «pervers» de l’aide alimentaire), ou d’une prédation de l’aide par des seigneurs de guerre, les ONG ont un devoir de responsabilité pour décider, ou non, de poursuivre leurs actions.

Si chaque situation particulière doit trouver une solution contextualisée, il parait possible que les ONG puissent s’engager à la fois dans une défense réaffirmée des principes de l’action humanitaire (humanité, impartialité, indépendance et neutralité opérationnelle), et dans la prévention et l’atténuation («mitigation») des risques de corruption, dans un souci de transparence renforcée, envers les bénéficiaires, mais aussi les donateurs privés et les bailleurs de fond.

Un sujet encore tabou en France ?

En France comme ailleurs, la mise à jour d’un cas de corruption au sein d’une ONG est perçue par beaucoup comme un risque majeur avec des conséquences irréversibles pour les acteurs humanitaires et leurs activités, pouvant provoquer une remise en cause de leur crédibilité et de leur notoriété (auprès des médias notamment), ainsi qu’une réduction significative de leurs ressources.

Pour ouvrir le débat sur ces problématiques et promouvoir des mesures anticipatoires, Médecins du Monde a mené en 2008 une étude auprès des 17 plus grosses ONG françaises, visant à les interroger sur leur perception des phénomènes de corruption, la façon dont elles estimaient les terrains et situations à risques, et les mesures prises pour minimiser et prévenir ces risques. De façon surprenante mais traduisant le caractère encore tabou de cette problématique, 65% des ONG contactées ont refusé de participer à cette enquête strictement anonyme. Les ONG ayant accepté de participé ont reconnu dans 75% des cas que la corruption faisait partie des enjeux opérationnels importants de l’aide humanitaire, et que les situations d’urgences, comme le tsunami en 2004, constituaient des situations particulièrement exposantes.

Il est toutefois important de rappeler que la plupart des contextes d’urgence se déroulent dans des pays où la corruption est déjà prégnante, 86% des personnes interrogées estimant que la corruption est d’abord d’origine contextuelle. Comme l’avait déjà démontré TI, cette enquête a confirmé que les domaines les plus exposés dans la logistique opérationnelle humanitaire sont ceux de l’achat et de la distribution de médicaments, de consommables, du fret de marchandises et les travaux de rénovation et de construction. Enfin, il semble que plus de 50% des personnes interrogées aient été témoins ou objet d’offres illicites.

Il convient donc que les ONG soient lucides sur les questions de gouvernance des pays dans lesquels ils interviennent – en s’aidant par exemple des documents produits régulièrement par l’OCDE ou TI-, mais aussi sur les facteurs de risques de corruption induits par leurs actions, et ce pour mieux les contrôler, les atténuer, voire les éradiquer. Certaines ONG, notamment suédoises, ont choisi l’affichage public des résultats de leurs cas de corruption mais aussi des politiques anti-corruption qu’elles mettent en œuvre. Même si cela relève aussi de choix qui sont plus «culturels» et qui ne préjugent pas de l’engagement réel des autres ONG –notamment françaises- sur cette problématique, cette visibilité a le mérite de la clarté.

Les ONG humanitaires : sans frontières mais pas sans contrôles !

Au niveau international, TI vient de finaliser un guide pratique permettant d’identifier les «maillons faibles» dans les dispositifs humanitaires, afin d’améliorer la prise de conscience mais aussi de prévenir, autant que faire se peut, les pratiques de corruption, qu’elles soient liés à l’acquisition de matériel, aux questions de ressources humaines, de gestion des fonds, ou de la distribution (médicaments, nourriture,…). Une place importante est également faite à la surveillance et à l’évaluation de ces mesures. Plusieurs ONG, notamment anglo-saxonnes, ont participé à l’élaboration de ce document, plus technique que politique. Depuis 2003, un consortium inter-ONG l’ «Humanitarian Accountability Partnership-International», est chargée de veiller à ce que l’action humanitaire soit comptable de ses actions envers les populations bénéficiaires.

La communauté des ONG humanitaires françaises n’a pas attendu les secousses médiatiques qui ont suivi le catastrophique tsunami en Asie du Sud-est pour mettre en place des mécanismes d’alertes et de contrôle (internes comme externes) concernant les questions de transparence et de lutte contre la corruption. Sur le plan externe, la plateforme des ONG françaises –Coordination Sud- travaille au sein de sa Commission «Ethique et Transparence» à la rédaction d’une charte de bonnes pratiques engageant l’ensemble de ses membres. Dans le même esprit, la plupart des «grosses» ONG françaises sont membres du Comité de la Charte, organisme indépendant dont le but est de promouvoir la transparence et la rigueur de la gestion pour permettre le «don en confiance».

De plus, chaque association ayant recours de façon significative à la générosité du public est tenue de faire certifier ses résultats chaque année par un commissaire aux comptes, et de nombreux audits externes (plusieurs dizaines par an) sont réalisées au sein de chaque ONG, par les bailleurs (EUROPAID, ECHO etc.) comme par la Cour des Comptes. En interne, en plus des messages à visée pédagogiques délivrés en amont des programmes, des mécanismes de contrôle – visant à vérifier et croiser la validité des informations fournies par les terrains – existent déjà.

Conclusion

Au-delà de la responsabilité de chacun, le système humanitaire contemporain est devenu, de part sa globalisation-fragmentation, son interdépendance, et la transversalité des contraintes qu’il affronte, un méta système que l’on peut qualifier d’«Humanitaire complexe». Les problématiques de gouvernance et de transparence sont au cœur de la légitimité des ONG, et l’enjeu aujourd’hui est donc d’ouvrir pleinement le débat sur les risques de corruption auxquelles elles font face, et dont elles sont plus souvent victimes qu’actrices, sans mettre en danger leur action auprès des bénéficiaires.

Un travail commun avec des associations comme Transparency International, mais aussi d’autres partenaires, institutionnels (OCDE, bailleurs de fonds) ou non (donateurs privés), est donc indispensable pour renforcer et afficher des stratégies opérationnelles efficaces dans la lutte contre la corruption. Un des enseignements de l’étude de MDM, confirmé dans le rapport récent de TI, est qu’il est primordial d’affiner les stratégies d’intervention (cadre logique précis, bonne connaissance du terrain, formation des équipes aux risques de corruption, systèmes d’alerte guidés par des indicateurs,…).

Par ailleurs, une implication communautaire renforcée dans l’élaboration, la réalisation et l’évaluation des programmes sur le terrain, améliore l’adhésion des populations et a montré son efficacité dans la lutte contre les phénomènes de corruption et dans la promotion d’une meilleure gouvernance locale. Enfin, l’attitude proactive et sans complexe des ONG sur cette problématique limitera sans doute les dérives d’instrumentalisation de la transparence, comme celle de la Fondation Prometheus à l’agenda trouble, et freinera peut-être la volonté de certains d’instaurer une labellisation des ONG, dont l’objectif est plus d’instaurer un contrôle politique sur des associations parfois dérangeantes que de répondre aux vraies priorités et aux besoins des populations.

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Face à la xénophobie et à la politique du pilori : liberté, égalité, fraternité

Posté par Jérôme Larché le 2 septembre 2010

Voici le texte intégral de lettre signée par plusieurs associations, dont MDM, suite aux mesures prises par le gouvernement, à l’encontre des populations Roms.

 » Une avalanche de discours et d’annonces provocatrices s’est abattue depuis plusieurs

jours sur notre pays. Jusqu’au plus haut niveau de l’Etat, on entend des propos qui

étaient jusqu’à présents l’apanage de l’extrême droite. Le président de la République, luimême,

montre du doigt des communautés et des groupes sociaux entiers, stigmatise les

Roms, les Gens du voyage, les étrangers, les Français qui ne sont pas « de souche », les

parents d’enfants délinquants, etc. Ce faisant, il ne lutte en rien contre la délinquance,

qui n’est ni plus ni moins répréhensible selon la nationalité ou les origines de son

auteur : il met délibérément en cause, alors que déjà une crise sociale d’une extrême

gravité menace la cohésion de la société tout entière, les principes qui fondent l’égalité

républicaine.

En quelques jours, les plus hautes autorités de l’Etat sont passées de l’exploitation des

préjugés contre les Gens du voyage au lien, désormais proclamé, entre immigration et

délinquance, puis à la remise en cause de la nationalité française dans des termes

inédits depuis 1945. Ce qui est à l’oeuvre dans cette démarche s’inscrit dans une logique

de désintégration sociale porteuse de graves dangers.

Il ne s’agit plus du débat légitime en démocratie sur la manière d’assurer la sûreté

républicaine, mais bien d’une volonté de désigner comme a priori dangereuses des

millions de personnes à raison de leur origine ou de leur situation sociale. Quelle que soit

la légitimité que confère l’élection, aucun responsable politique n’a reçu mandat de violer

les principes les plus élémentaires sur lesquels la République s’est construite.

Parce que le seuil ainsi franchi nous inquiète pour l’avenir de tous, nous, organisations

associatives, syndicales et politiques diverses mais qui avons en commun l’attachement

aux principes fondamentaux de la République laïque, démocratique et sociale, rappelons

avec force que l’article 1er de la Constitution « assure l’égalité devant la loi de tous les

citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion », et que toutes propositions qui

méconnaîtraient cette règle fondatrice de la démocratie constituent une atteinte à la paix

civile.

Nous n’accepterons sous aucun prétexte que le nécessaire respect de l’ordre public soit

utilisé pour créer des distinctions entre les habitants de ce pays et désigner des boucs

émissaires.

Nous appelons donc l’ensemble des citoyens de ce pays à manifester publiquement leur

opposition aux stratégies de stigmatisation et de discrimination et aux logiques de

« guerre » qui menacent le vivre ensemble. A cet effet, nous proposerons dans les

prochains jours à la signature en ligne une « Déclaration citoyenne » refusant toute

politique de la peur ou de la haine. Et nous appelons à un grand rassemblement citoyen

à l’occasion du 140e anniversaire de la République, le samedi 4 septembre à Paris, place

de la République, pour dire ensemble notre attachement à la liberté, à l’égalité et à la

fraternité qui sont et qui resteront notre bien commun.  »

Rendez-vous le 4 septembre pour manifester notre réprobation sur ces mesures stigmatisantes et discriminatoires.

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L’ « afghanisation » des milices privées: une fausse bonne idée

Posté par Jérôme Larché le 2 septembre 2010

 

Les assassinats récents de 10 volontaires de l’ONG Internationale Assistance Mission, dans le nord de l’Afghanistan, ont confirmé la perception négative des occidentaux dans ce pays. La confusion des genres induite par les actions civilo-militaires des forces de la coalition, auxquelles participent activement des sociétés militaires privées, a ainsi accru l’insécurité des travailleurs humanitaires,

Le Président afghan Karzaï a émis le 18 août 2010 un décret annonçant que toutes les entreprises militaires et de sécurité privées (EMSP) opérant en Afghanistan devaient être dissoutes d’ici la fin de l’année 2010. De façon simultanée, des milices d’auto-défenses afghanes, basées sur le modèle irakien, seront chargées des tâches de sécurité (escortes armées, protection,…), comme cela est déjà le cas dans les régions du Wardak et de l’Uruzgan. Bien que soutenu par les Américains qui font la promotion d’une « afghanisation » des parties au conflit, ce projet rencontre déjà beaucoup de scepticisme, et ce pour plusieurs raisons.

Les Etats-Unis font appel depuis longtemps à des sociétés privées dans le cadre de situations de conflits, notamment pour des fonctions de support aux opérations de combat et de protections de personnalités. Si le Président Hamid Karzaï demande aujourd’hui le départ de toutes les EMSP occidentales, c’est pourtant la société Dyncorp qui a assuré sa protection personnelle de 2002 à 2005…

La stratégie contre-insurrectionnelle prônée par l’administration américaine et l’ « approche globale » de la coalition otanienne ont intégré d’emblée l’utilisation de forces militaires privées, y compris des milices tribales reconverties secondairement en EMSP locales, qui représentent à ce jour entre 22 et 30% des troupes combattantes. En Irak comme en Afghanistan, les pertes de contractants civils, qui se chiffrent à plusieurs centaines de morts, permettent surtout de masquer le coût humain réel de ces guerres, largement invisible aux yeux des opinions publiques.

Des chefs de guerre à la tête des milices

Si le terrain afghan compte aujourd’hui plus de contractants privés (au moins 104 000) que de soldats américains, on estime que les contractants armés représentent environ 10% du total. 75% d’entre eux étant afghans, l’« afghanisation » de la contractualisation est déjà une réalité. Cela doit il rassurer et en déduire que la décision médiatique du Président Karzaï fait sens ?

De nombreuses EMSP locales sont en fait contrôlées par des familles de « notables » ou de proches du gouvernement afghan. Parmi les groupes armés de soutien, beaucoup d’entre eux sont dirigés par d’anciens commandants militaires responsables de violations des droits de l’homme, accusés d’alimenter des économies parallèles comme le trafic de stupéfiants, dans un pays qui produit désormais 93% de l’opium mondial. Certaines de ces milices rétribuent même les talibans pour leur « protection », parfois jusqu’à hauteur de 60% des revenus issus des missions de sécurisation de convois.

De plus, de nombreuses forces internationales – qu’il s’agisse de l’ISAF (les forces de l’OTAN) dans la province de Parwan, les forces australiennes dans la région d’Uruzgan, les forces canadiennes dans la province de Kandahar, ou les équipes de reconstruction provinciales allemandes dans le Badakshan – emploient ces sociétés militaires privées locales. La plupart sont des milices illégales dont le contrôle est impossible et les exactions souvent délétères, aussi bien pour les populations civiles afghanes que pour la perception des forces occidentales auxquelles elles sont alliées. En finançant, armant et légitimant ces structures pour des questions de sécurité à court terme, les forces internationales risquent d’affaiblir à long terme la consolidation de l’autorité gouvernementale, ce qui parait contre-productif pour la stabilisation tant recherchée de l’Afghanistan.

Externalisation de la violence

L’« afghanisation » des forces de sécurité privées pourrait pourtant être considérée comme le prélude à une re-légitimisation  des autorités afghanes face à l’intervention occidentale, et atténuer les frictions générées par la dépendance coopérative qui s’est établie entre le gouvernement américain et celui du Président Karzaï. Elle pourrait favoriser en théorie l’approche contre-insurrectionnelle qui consiste notamment à mieux accéder aux populations pour « gagner les cœurs et les esprits ». Pourtant, l’existence de plusieurs types d’insurrections aux logiques très différentes, d’un nombre élevé d’insurgés et de sympathisants qui grossissent les rangs à chaque dommage collatéral, d’une criminalité liée au trafic de drogue, et d’un code d’honneur pouvant imposer la vengeance d’un proche, rendent toute solution « univoque » vouée à l’échec.

L’ « afghanisation » des contractors, et l’exigence de leur transformation en milices d’auto-défense par Hamid Karzaï n’induira, en réalité, que peu de changements parmi les parties au conflit. De plus, il y a fort à parier que le Général Petraeus, commandant en chef des forces américaines en Afghanistan, négociera, avec les autorités afghanes, des dérogations favorables aux EMSP américaines présentes sur le terrain, comme MPRI, Dyncorp, Armor Group ou Xe (ex-Blackwater).

L’annonce du Président Karzaï n’a donc rien de rassurante. Au contraire, elle vient confirmer le changement progressif de la nature de la guerre en Afghanistan, où le « monopole de la violence légitime » des Etats est remplacé par l’externalisation et la privatisation des forces armées en présence.

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